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Desafíos de un proceso complejo

Aunque llegó al poder con un importante apoyo popular que fue ratificado en varias ocasiones, y a pesar de algunos avances en la titulación de tierras, el gobierno de Evo Morales enfrenta grandes obstáculos para llevar adelante la «revolución agraria» prometida: desde el rechazo de los grandes propietarios de Santa Cruz hasta las dificultades para distribuir tierras entre los migrantes del Occidente que se instalan en el Oriente. Detrás de estos problemas se esconde una distribución de la tierra muy desigual, que genera una alta pobreza rural, y la resistencia de importantes núcleos de poder a la reversión de los latifundios improductivos. La probable victoria de Evo Morales en las elecciones de diciembre seguramente abrirá la oportunidad para profundizar los cambios iniciados.

Desafíos de un proceso complejo

Los antecedentes del conflicto por la tierra

En Bolivia, la extrema pobreza es básicamente rural, y los ingresos de las familias rurales dependen muy significativamente del acceso a la tierra. Si los pobres que viven en las áreas rurales no acceden a la tierra en condiciones seguras y productivas, jamás superarán su condición. Se estima que en Bolivia existen cerca de 660.000 unidades agrícolas, de las cuales 87% –2,7 millones de personas– corresponde a pequeños productores. La gran mayoría de ellos vive en las regiones de altura en los valles y el altiplano. Estas unidades agrícolas ocupan tan solo 14% de la tierra arable del país, lo que revela el alto grado de parcelación y fragmentación de los miles de minifundios. En estas zonas, 85% de los ingresos familiares provienen de actividades agropecuarias, a un promedio de menos de 300 dólares por persona por año. Cada persona del área rural –quechuas, aymaras, guaranis, moxeños, trinatarios, chiquitanos, ayoreos, etc.– vive con un ingreso promedio de menos de un dólar al día1.

Medio siglo atrás, a principios de la década del 50, Bolivia vivió una profunda conmoción social como resultado de la ocupación indígena de las haciendas en las regiones de los valles y del altiplano, en el preludio de lo que luego sería la reforma agraria de 1953. Ese año, el gobierno del Movimiento Nacional Revolucionario (MNR) proclamó, en la localidad campesina de Ucureña, el decreto que legalizó la liberación de la fuerza de trabajo rural-indígena y el masivo reparto de tierras. Si bien la primera reforma agraria cumplió su ambicioso objetivo de distribuir tierras entre los campesinos e indígenas y eliminar el trabajo servil en el Occidente, no logró solucionar el problema de la pobreza rural. Prácticamente ningún gobierno de los últimos 50 años, pese a su diversa orientación, invirtió los recursos necesarios para transformar las condiciones productivas de las áreas rurales tradicionales. Y esto se explica por una simple razón: se trataba de un problema de los otros, es decir de los «indios».

Dos décadas más tarde de la primera reforma agraria, el proceso de distribución de la tierra se subordinó al favoritismo y la lealtad política, particularmente en el Oriente y en especial durante la dictadura de Hugo Banzer. En aquellos años, entre 1971 y 1978, se repartieron gigantescos territorios a supuestos hacendados, lo que dio origen al latifundismo en esta región. Simultáneamente, en la zona andina del altiplano y los valles, debido al acelerado crecimiento poblacional y la sucesión hereditaria, se multiplicaban los minifundios y se consolidaba un proceso de sobreexplotación de la tierra sin un incremento en los rendimientos. Mientras la propiedad de la tierra se concentraba en el Oriente, se atomizaba en el altiplano.

Las dos instituciones estatales encargadas de la administración de la tierra de uso agropecuario –el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización– no tuvieron ninguna orientación productiva ni sostenible, por lo que finalmente, en 1992, tuvieron que ser intervenidas y cerradas tras serias denuncias de corrupción, tráfico de influencias y favoritismo político2.

A principios de la década de 1990 se había hecho evidente la necesidad de ordenar la caótica y corrupta distribución de la tierra. En 1996, luego de acalorados debates y movilizaciones populares que se extendieron por casi cuatro años, se aprobó la Ley 1.715 del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en un intento por otorgar seguridad jurídica a los propietarios de las tierras y determinar áreas fiscales por distribuir, mediante la reversión y expropiación, entre campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Sin embargo, en los diez años siguientes el proceso se tornó burocrático, lento y costoso y –con la notable excepción en la titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en el Oriente– no logró dar respuesta a la creciente demanda de los campesinos e indígenas de las regiones altas del país.

El problema se agrava por las características de la tierra en Bolivia. Del total de la superficie (109 millones de hectáreas), cerca de la mitad está cubierta por bosques, y un tercio es semidesértica o árida. Apenas unos ocho millones de hectáreas podrían ser clasificadas como de potencial uso agropecuario, incluyendo pastizales. Pero de estos ocho millones solo se utilizan en la agricultura cerca de 2,2 millones. En los últimos años, la superficie efectivamente cultivada por año (sin tomar en cuenta tierras en descanso) fue de 1,4 millones de hectáreas, de los cuales cerca de 800.000 se destinan al cultivo de soya. Existen, por lo tanto, cerca de seis millones de hectáreas de tierras con potencial de uso agropecuario y ganadero que no se explotan y que no cumplen ninguna función económico-social. Esas tierras, ubicadas principalmente en el Oriente y la Amazonía, están en poder de personas que reclaman derechos sobre sus propiedades. Como se analiza más adelante, esto explica parte del conflicto político que atraviesa Bolivia.

Las promesas electorales de 2005 y los cambios a la Ley INRA: avances, retrocesos y contradicciones

La campaña electoral de diciembre de 2005 tuvo la virtud de instalar en el centro de la agenda política el problema del desarrollo rural, la exclusión indígena y la inequidad en el acceso a la tierra3. El Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales coincidió con otros partidos políticos, como Poder Democrático y Social (Podemos) y Unidad Nacional (UN), en la necesidad de promover políticas públicas de desarrollo rural con énfasis en la inclusión indígena, tomando en cuenta los municipios rurales y las organizaciones económicas campesinas, y fomentando los mercados locales y la producción nacional de alimentos. Todos los partidos, aunque con matices, condenaron el latifundio improductivo y señalaron que debería ser eliminado, en el marco de la ley, si no cumplía su función económico-social.

Pero la propuesta del MAS en la campaña de 2005 fue más allá, al proponer un «Pacto por la Tierra» bajo los siguientes lineamientos: garantizar la seguridad jurídica a las propiedades que de manera probada y sustentable cumplan funciones productivas; garantizar la justicia en el acceso a la tierra sancionando a los especuladores, acaparadores y traficantes con la devolución de sus tierras al Estado en aplicación de disposiciones constitucionales y agrarias; restablecer la legalidad en la atención de las demandas sociales fortaleciendo la institucionalidad agraria nacional y dotándola de mecanismos de control social; y articular las políticas de redistribución de tierras con medidas de fomento y diversificación productiva.

  • 1.

    Banco Mundial (bm): ida/R2007-0252/1, Bolivia Land for Agricultural Development Project, Washington, dc, 2007.

  • 2.

    En 1992, el ministro de Educación del gobierno de Jaime Paz Zamora, Hedim Céspedes, tramitó para sí mismo la dotación gratuita de más de 100.000 hectáreas, en el escándalo denominado «Bolibras».

  • 3.

    Junto con los movimientos sociales y otras ong, la Fundación tierra desempeñó un importante papel en la inclusión del tema de la tierra y de las autonomías indígenas en la agenda política nacional.