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Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos en Rosario y Morón

Las ciudades latinoamericanas son actualmente escenario de la puesta en marcha de innovadoras herramientas de democratización local, entre las cuales se destaca el Presupuesto Participativo. A partir del análisis de la experiencia en dos ciudades argentinas, este artículo se interroga acerca de las características de la participación ciudadana, sostiene que no cualquier forma participativa es necesariamente progresista y muestra los problemas que surgen de pensar que en el nivel local no se «hace política» sino gestión, y de la fragmentación a la que contribuyen ciertos diseños participativos. Los límites y las posibilidades no dependen solo del signo político de los gobiernos locales, sino de los formatos institucionales y de las prácticas.

Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos en Rosario y Morón

Las ciudades latinoamericanas se han caracterizado en los últimos años por ser el espacio privilegiado de innovación institucional en materia de participación ciudadana. Los espacios urbanos aparecen como los ámbitos ideales de participación en virtud de una mayor «cercanía» entre la ciudadanía y el gobierno. Las urbes latinoamericanas, en particular, han sido el escenario más vanguardista del despliegue de una serie de «dispositivos participativos» que invitan a los vecinos a opinar y decidir sobre los problemas que los afectan cotidianamente. Es cierto que este despliegue de «dispositivos participativos» no es exclusivo de la región: en los cinco continentes se ponen en marcha este tipo de mecanismos, creados por las autoridades, en los que los ciudadanos son invitados a expresar sus preocupaciones y propuestas. Pero América Latina ha aparecido a la cabeza del fenómeno, y muchas de sus experiencias han servido de inspiración para la implementación de mecanismos similares en otros lugares del mundo1. Sobresale, por supuesto, la experiencia pionera del presupuesto participativo (PP) de Porto Alegre, que se transformó en un modelo a emular y llegó a volverse casi una «receta», tanto de las organizaciones asociadas al movimiento altermundista como de los organismos internacionales de crédito. Quizás por eso el PP es el dispositivo de democratización local más emblemático de la región –el más difundido, el más admirado– y se ha extendido actualmente a todos los países de América Latina2.

Esta proliferación de dispositivos participativos en las ciudades nos coloca frente al problema de la ideología de la participación. ¿Debemos asumir que todos los gobiernos locales que abren instancias participativas son gobiernos progresistas? Lo cierto es que la puesta en marcha de dispositivos de participación ciudadana aparece como transversal a las ideologías. Aunque suele considerarse que las herramientas participativas tienen una afinidad con las fuerzas políticas de izquierda o progresistas, los casos se han multiplicado en distintos países del mundo bajo gobiernos de muy variado signo político3. Hoy en día, la invitación a la participación en la ciudad tiene, podría decirse, un carácter hegemónico. La pregunta que surge entonces es: ¿cómo funciona la participación ciudadana allí donde efectivamente el signo del gobierno local que la impulsa es progresista? Los ejemplos de Morón y de Rosario en Argentina, ambos casos de puesta en marcha de un PP bajo gobiernos progresistas, pueden servirnos de ilustración tanto de los límites como de las posibilidades para pensar una participación progresista en la ciudad.

Dos casos exitosos: Rosario y Morón

El PP nació en la ciudad brasileña de Porto Alegre en 1989, por impulso de una coalición de izquierda hegemonizada por el Partido de los Trabajadores (PT). En otras ciudades latinoamericanas, se replicó de maneras variadas. Aunque las metodologías son heterogéneas, suele tratarse de un ciclo bianual de elaboración y selección de proyectos, por medio del cual los ciudadanos comunes son convocados a decidir sobre la distribución de un porcentaje del presupuesto del gobierno municipal, que se conoce como la fracción de «gastos flexibles». Actualmente, casi 50 municipalidades argentinas desarrollan alguna forma de PP 4. Si los primeros casos en Argentina se remontan al año 2002, la mayor parte de las formas embrionarias de PP se desarrollaron a partir de 2008.

En el caso de Rosario (en la provincia argentina de Santa Fe), el PP comenzó a implementarse al calor de la crisis y de la explosión de asambleas barriales en 2002. La herramienta fue puesta en marcha por primera vez bajo el gobierno municipal de Hermes Binner, quien llegó al poder en 1995 en el marco de una alianza de centroizquierda entre el Partido Socialista (PS), la Unión Cívica Radical (UCR) y otras fuerzas menores. Su sucesor, Miguel Lifschitz, intendente durante dos mandatos consecutivos, continuó la línea participativa iniciada por Binner. Luego de las elecciones de 2011, Mónica Fein, del mismo espacio político, quedó al frente del municipio. Los tres intendentes sucesivos de Rosario representaban al espacio político más importante de la alianza gobernante, surgido de una fracción no ortodoxa del PS, que se encuentra hoy en día a la cabeza del Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS), que gobierna también la provincia de Santa Fe. Actualmente, Binner, quien accedió a la gobernación en 2007, ha devenido el líder opositor con más votos a escala nacional luego de las elecciones presidenciales de 2011, en las cuales se postuló como candidato a la Presidencia y obtuvo un lejano segundo lugar detrás de Cristina Fernández de Kirchner.

En el caso de Morón, en la provincia de Buenos Aires, el PP comenzó a implementarse durante el segundo mandato de Martín Sabbatella al frente del Poder Ejecutivo local. Sabbatella fue elegido intendente de Morón por primera vez en 1999 como candidato de la Alianza, que unió electoralmente al radicalismo con el Frente País Solidario (Frepaso) liderado por Carlos «Chacho» Álvarez. Morón era un municipio emblemático de la corrupción y de la opacidad administrativa por parte del peronismo bonaerense. La gestión que precedió a Sabbatella estaba marcada por grandes escándalos de corrupción bajo la administración de Juan Carlos Rousselot, lo que le permitió al nuevo intendente posicionarse como su contracara, con un discurso organizado en torno de la transparencia y la eficiencia. Al mismo tiempo, su edad al momento de asumir (29 años) lo asoció a un importante cambio generacional. Luego de la crisis de la Alianza, Sabbatella creó un partido de alcance municipal, Nuevo Morón, con el que accedió a la Intendencia por segunda vez en 2003, antes de postularse para un tercer mandato en 2007. Desde entonces, emprendió la construcción de una fuerza política de alcance provincial que llamó Nuevo Encuentro. En 2009, Sabbatella fue elegido diputado nacional de la provincia de Buenos Aires, mientras que en el Municipio de Morón quedaba a cargo su sucesor, Lucas Ghi, quien fue ratificado en las elecciones de 2011. La orientación del gobierno de Morón fue considerada, desde la llegada de Sabbatella al poder local, como progresista o de centroizquierda. Más recientemente, su espacio político se ha acercado al del gobierno nacional de la presidenta Fernández de Kirchner y Sabbattella se hizo cargo de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (Afsca), encargada de la aplicación de la nueva Ley de Medios Audiovisuales.

  • 1. Algunos científicos europeos han llegado a hablar, en este sentido, de un «retorno de las carabelas». Ver Yves Sintomer, Carsten Herzberg y Anja Röcke: Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, La Découverte, París, 2008.
  • 2. Ver Benjamin Goldfrank: Deepening Local Democracy in Latin America: Participation, Decentralization, and the Left, The Pennsylvania State University Press, University Park, 2011.
  • 3. Sintomer, Herzberg y Röcke constatan en Europa la multiplicación de experiencias en las que son las derechas liberales o conservadoras las que implementan la herramienta. Ver Y. Sintomer, C. Herzberg y A. Röcke: ob. cit.
  • 4. En 2011 se calculaba que 29% de la población argentina vivía en un municipio con pp. Emiliano Arena y Carlos Martínez: «Sistematización y buenas prácticas de Presupuesto Participativo en Argentina», Secretaría de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de Ministros / ungs / Unicef, Buenos Aires, 2012.