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Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos en Rosario y Morón

Las ciudades latinoamericanas son actualmente escenario de la puesta en marcha de innovadoras herramientas de democratización local, entre las cuales se destaca el Presupuesto Participativo. A partir del análisis de la experiencia en dos ciudades argentinas, este artículo se interroga acerca de las características de la participación ciudadana, sostiene que no cualquier forma participativa es necesariamente progresista y muestra los problemas que surgen de pensar que en el nivel local no se «hace política» sino gestión, y de la fragmentación a la que contribuyen ciertos diseños participativos. Los límites y las posibilidades no dependen solo del signo político de los gobiernos locales, sino de los formatos institucionales y de las prácticas.

Democratizar la ciudad. Los presupuestos participativos en Rosario y Morón

Las ciudades latinoamericanas se han caracterizado en los últimos años por ser el espacio privilegiado de innovación institucional en materia de participación ciudadana. Los espacios urbanos aparecen como los ámbitos ideales de participación en virtud de una mayor «cercanía» entre la ciudadanía y el gobierno. Las urbes latinoamericanas, en particular, han sido el escenario más vanguardista del despliegue de una serie de «dispositivos participativos» que invitan a los vecinos a opinar y decidir sobre los problemas que los afectan cotidianamente. Es cierto que este despliegue de «dispositivos participativos» no es exclusivo de la región: en los cinco continentes se ponen en marcha este tipo de mecanismos, creados por las autoridades, en los que los ciudadanos son invitados a expresar sus preocupaciones y propuestas. Pero América Latina ha aparecido a la cabeza del fenómeno, y muchas de sus experiencias han servido de inspiración para la implementación de mecanismos similares en otros lugares del mundo1. Sobresale, por supuesto, la experiencia pionera del presupuesto participativo (PP) de Porto Alegre, que se transformó en un modelo a emular y llegó a volverse casi una «receta», tanto de las organizaciones asociadas al movimiento altermundista como de los organismos internacionales de crédito. Quizás por eso el PP es el dispositivo de democratización local más emblemático de la región –el más difundido, el más admirado– y se ha extendido actualmente a todos los países de América Latina2.

Esta proliferación de dispositivos participativos en las ciudades nos coloca frente al problema de la ideología de la participación. ¿Debemos asumir que todos los gobiernos locales que abren instancias participativas son gobiernos progresistas? Lo cierto es que la puesta en marcha de dispositivos de participación ciudadana aparece como transversal a las ideologías. Aunque suele considerarse que las herramientas participativas tienen una afinidad con las fuerzas políticas de izquierda o progresistas, los casos se han multiplicado en distintos países del mundo bajo gobiernos de muy variado signo político3. Hoy en día, la invitación a la participación en la ciudad tiene, podría decirse, un carácter hegemónico. La pregunta que surge entonces es: ¿cómo funciona la participación ciudadana allí donde efectivamente el signo del gobierno local que la impulsa es progresista? Los ejemplos de Morón y de Rosario en Argentina, ambos casos de puesta en marcha de un PP bajo gobiernos progresistas, pueden servirnos de ilustración tanto de los límites como de las posibilidades para pensar una participación progresista en la ciudad.

Dos casos exitosos: Rosario y Morón

El PP nació en la ciudad brasileña de Porto Alegre en 1989, por impulso de una coalición de izquierda hegemonizada por el Partido de los Trabajadores (PT). En otras ciudades latinoamericanas, se replicó de maneras variadas. Aunque las metodologías son heterogéneas, suele tratarse de un ciclo bianual de elaboración y selección de proyectos, por medio del cual los ciudadanos comunes son convocados a decidir sobre la distribución de un porcentaje del presupuesto del gobierno municipal, que se conoce como la fracción de «gastos flexibles». Actualmente, casi 50 municipalidades argentinas desarrollan alguna forma de PP 4. Si los primeros casos en Argentina se remontan al año 2002, la mayor parte de las formas embrionarias de PP se desarrollaron a partir de 2008.

En el caso de Rosario (en la provincia argentina de Santa Fe), el PP comenzó a implementarse al calor de la crisis y de la explosión de asambleas barriales en 2002. La herramienta fue puesta en marcha por primera vez bajo el gobierno municipal de Hermes Binner, quien llegó al poder en 1995 en el marco de una alianza de centroizquierda entre el Partido Socialista (PS), la Unión Cívica Radical (UCR) y otras fuerzas menores. Su sucesor, Miguel Lifschitz, intendente durante dos mandatos consecutivos, continuó la línea participativa iniciada por Binner. Luego de las elecciones de 2011, Mónica Fein, del mismo espacio político, quedó al frente del municipio. Los tres intendentes sucesivos de Rosario representaban al espacio político más importante de la alianza gobernante, surgido de una fracción no ortodoxa del PS, que se encuentra hoy en día a la cabeza del Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS), que gobierna también la provincia de Santa Fe. Actualmente, Binner, quien accedió a la gobernación en 2007, ha devenido el líder opositor con más votos a escala nacional luego de las elecciones presidenciales de 2011, en las cuales se postuló como candidato a la Presidencia y obtuvo un lejano segundo lugar detrás de Cristina Fernández de Kirchner.

En el caso de Morón, en la provincia de Buenos Aires, el PP comenzó a implementarse durante el segundo mandato de Martín Sabbatella al frente del Poder Ejecutivo local. Sabbatella fue elegido intendente de Morón por primera vez en 1999 como candidato de la Alianza, que unió electoralmente al radicalismo con el Frente País Solidario (Frepaso) liderado por Carlos «Chacho» Álvarez. Morón era un municipio emblemático de la corrupción y de la opacidad administrativa por parte del peronismo bonaerense. La gestión que precedió a Sabbatella estaba marcada por grandes escándalos de corrupción bajo la administración de Juan Carlos Rousselot, lo que le permitió al nuevo intendente posicionarse como su contracara, con un discurso organizado en torno de la transparencia y la eficiencia. Al mismo tiempo, su edad al momento de asumir (29 años) lo asoció a un importante cambio generacional. Luego de la crisis de la Alianza, Sabbatella creó un partido de alcance municipal, Nuevo Morón, con el que accedió a la Intendencia por segunda vez en 2003, antes de postularse para un tercer mandato en 2007. Desde entonces, emprendió la construcción de una fuerza política de alcance provincial que llamó Nuevo Encuentro. En 2009, Sabbatella fue elegido diputado nacional de la provincia de Buenos Aires, mientras que en el Municipio de Morón quedaba a cargo su sucesor, Lucas Ghi, quien fue ratificado en las elecciones de 2011. La orientación del gobierno de Morón fue considerada, desde la llegada de Sabbatella al poder local, como progresista o de centroizquierda. Más recientemente, su espacio político se ha acercado al del gobierno nacional de la presidenta Fernández de Kirchner y Sabbattella se hizo cargo de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (Afsca), encargada de la aplicación de la nueva Ley de Medios Audiovisuales.

Desde el comienzo de la implementación del PP, tanto en Rosario como en Morón, encontramos fuerzas políticas progresistas al frente de los gobiernos locales; incluso hasta 2009 se creía que ambos espacios podían converger en una alianza de centroizquierda. No obstante, las fuerzas a las que pertenecen los gobiernos de ambas ciudades nos muestran posicionamientos opuestos en relación con la escena política nacional. Unos se volvieron parte del oficialismo y los otros tratan de consolidarse como la principal fuerza opositora. Ahora bien, la orientación ideológica de los gobiernos locales que implementan herramientas participativas ¿asegura el carácter progresista de la participación? Es preciso observar los diseños institucionales y las prácticas en el seno de los dispositivos para responder a esta pregunta.

Rasgos comunes: la «singularidad de la experiencia»

En ambos casos, el PP se apoya en procesos previos de descentralización municipal. En Rosario, esta comenzó en 1996 y dividió el territorio del municipio en seis Centros Municipales de Distrito (CMD). En Morón, el proceso de descentralización municipal comenzó en 2004 y dividió el territorio en siete Unidades de Gestión Comunitaria (UGC). El gobierno de Rosario definió una metodología en cuatro etapas que se han mantenido a lo largo del tiempo. El proceso empieza por una Primera Ronda de Asambleas Barriales. Esta etapa consiste en la realización de asambleas ciudadanas en el territorio de cada CMD, durante las cuales los vecinos plantean sus necesidades y problemas; además, eligen a quienes se transformarán en miembros del Consejo Participativo de Distrito. La segunda etapa es el trabajo en el marco de estos consejos, que se reúnen semanalmente durante casi todo el año. En estas reuniones participan los consejeros y algunos funcionarios municipales. Sobre la base de las ideas debatidas en el marco de las asambleas barriales, los consejeros del PP elaboran los proyectos con el apoyo de los equipos técnicos de la municipalidad. La acción de los consejos permite así llegar a una lista de proyectos definitivos que son sometidos a votación en la etapa siguiente. La votación de proyectos es abierta al conjunto de los habitantes de Rosario y es denominada Segunda Ronda. A lo largo de una jornada, los vecinos pueden elegir los proyectos que consideran prioritarios. Estos son ordenados en función del número de votos e incorporados a la propuesta presupuestaria general del Ejecutivo hasta alcanzar el monto destinado a cada CMD. La cuarta etapa, denominada Tercera Ronda, consiste en un encuentro de los consejeros del PP de todos los CMD para realizar un primer balance. Los Consejos Participativos de Distrito funcionan también como instancias de seguimiento de la ejecución de los proyectos seleccionados los años anteriores.

En Morón, la metodología cambió considerablemente con el tiempo. Las dos primeras experiencias se organizaron con el esquema más clásico de cuatro grandes etapas: Asambleas Zonales, en varios puntos del territorio de cada UGC; Consejos Vecinales consagrados a la elaboración de los proyectos y conformados por los delegados elegidos en las asambleas y los funcionarios del municipio, en cada UGC; votación abierta a todos los vecinos del distrito sobre la lista de proyectos definitivos de cada Consejo Vecinal, denominada Ferias de Proyectos; y, finalmente, Comisión de Seguimiento, encargada de controlar la ejecución de los proyectos durante el año siguiente, en el marco de cada UGC. A partir de 2008, se empleó en Morón una metodología en siete etapas, con vistas a responder a los problemas que habían sido identificados durante los dos primeros años. En la primera etapa, ahora denominada Asambleas Barriales, los vecinos presentan sus ideas y eligen a los voluntarios para la etapa siguiente. La segunda etapa consiste en la elaboración de los Informes Territoriales: los voluntarios se reúnen con los responsables de cada UGC para tomar las ideas que aparecieron en las asambleas e identificar estrategias potenciales de solución. Los informes elaborados en cada UGC con la información aportada por los voluntarios son enviados a las áreas centrales del gobierno municipal. La tercera etapa corresponde al análisis de factibilidad. Las áreas centrales que han recibido los informes analizan las superposiciones entre las propuestas de los territorios y sus propios planes de acción y examinan la factibilidad en términos jurídicos, técnicos y presupuestarios. Estas áreas elaboran así un nuevo informe para cada UGC, que contiene el conjunto del plan de acción para el año siguiente, incluyendo los diferentes preproyectos del PP. En la cuarta etapa se desarrollan las denominadas Rondas de Consulta: los responsables de las UGC se reúnen con los vecinos para informarles el plan de acción para el año siguiente, que comprende los proyectos surgidos de sus ideas, y discutir modificaciones para los proyectos definitivos, que se cierran en la quinta etapa. La sexta etapa son las Ferias de Proyectos, votación abierta a todos los vecinos de Morón sobre la lista de proyectos definitivos. Es posible votar por más de un proyecto, estableciendo un orden de preferencias, sin superar el monto fijo asignado a la UGC. Finalmente, la Comisión de Seguimiento se conforma en una reunión plenaria de cada UGC y se encarga de monitorear la ejecución de los proyectos durante el año siguiente.

Estos cambios de metodología en el caso de Morón se originaron en la percepción de los funcionarios de que faltaban instancias de integración de todas las demandas ciudadanas que pudieran darle al proceso una perspectiva más global. Por un lado, muchas demandas se superponían con las acciones ya planificadas de cada dirección; por otro lado, todo el proceso estaba orientado territorialmente y no existían intercambios que permitieran a los vecinos conocer los problemas y las realidades de los demás territorios. De este modo, la inclusión de los Informes Territoriales pretendió evitar superposiciones y liberar a los vecinos del estricto armado de los proyectos, así como transmitir a los participantes un plan de acción global para el territorio de cada UGC, que fuera más allá de los proyectos del PP. En 2008, se intentó resolver la falta de una dimensión temática en el proceso que reuniera todos los territorios mediante la realización de la Ronda de Consulta con los voluntarios de todas las UGC mezclados, y agrupados por tema. Pero este intento no resultó viable, puesto que los vecinos se inquietaban por obtener las respuestas sobre los proyectos de su propio territorio, lo que llevó a que en 2009 la Ronda de Consulta se realizara nuevamente por UGC. Si consideramos la permanencia en el tiempo de la herramienta, ininterrumpida desde 2002 en el caso de Rosario y desde 2006 en el caso de Morón, agregada a la proporción de participantes con respecto a la población y de presupuesto asignado con respecto al presupuesto general del que disponen los municipios, podríamos afirmar que se trata de casos destacados y exitosos de PP en Argentina. En efecto, la mayor parte de las experiencias en el país no tienen más que cuatro años; en casi la mitad de los municipios, la participación no llega a ser de 1% de la población5; y, en promedio, los municipios que lo implementan destinan alrededor de 1,8% de su presupuesto a esta herramienta6.

En el cuadro siguiente se observan la cantidad de participantes7 y el presupuesto asignado durante los últimos tres años al PP en Morón y en Rosario:

Como muestran las cifras, el presupuesto que destina el gobierno de Rosario al PP es bastante mayor que el que destina Morón, en términos absolutos y en términos porcentuales. A la inversa, la participación parece ser cuantitativamente mayor en Morón que en Rosario, sobre todo en términos porcentuales8. Pero ¿es posible deducir de alguno de estos aspectos que la voluntad política de los gobiernos o su orientación ideológica influyen de algún modo en el éxito de los procesos? ¿Es posible considerar que la participación es más progresista en Rosario que en Morón, o viceversa?

Si vamos más allá de los datos cuantitativos y analizamos algunos elementos del diseño institucional y, sobre todo, de las prácticas de los actores, sobresalen más los rasgos comunes que las diferencias. En ambos casos, todo el proceso se orienta por un criterio territorial, apoyándose en la previa descentralización en CMD o UGC: las asambleas iniciales, la distribución del presupuesto, la elaboración de los proyectos y la votación. No existe ninguna instancia general en la que se traten problemas de todo el municipio de manera transversal. En el marco de la valoración de la «cercanía» y la «proximidad», se trata de ir hacia «lo más local posible».

La primacía del criterio territorial desde los diseños institucionales obstaculiza la posibilidad de que la herramienta se oriente redistributivamente. En Rosario, hasta 2009, el presupuesto se repartía en partes iguales entre todos los CDM; luego se estableció un índice de carencia sobre una parte de ese presupuesto que permitió que los sectores más desfavorecidos de la ciudad recibieran un monto levemente mayor. En Morón, hasta 2008, el presupuesto se repartía según la cantidad de población entre las UGC, y luego se incorporó, para una parte del presupuesto, el criterio del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Ambos municipios hicieron un esfuerzo en esta dirección; sin embargo, la base de la distribución y la concepción de los proyectos sigue siendo territorial. Como mencionamos más arriba, el gobierno de Morón intentó también generar una instancia de intercambio entre todos los territorios en la Ronda de Consulta de 2008, pero finalmente se revirtió este cambio.

Esto último nos conduce también a las prácticas de los actores intervinientes. Es posible afirmar que los vecinos participan a partir de la «singularidad de su experiencia», es decir, motivados por los problemas que padecen cotidianamente en su entorno inmediato. Su modo de intervención está muchas veces signado por el testimonio, las anécdotas, los relatos, lo que los funcionarios llaman «catarsis». Los vecinos movilizan un saber que las autoridades valoran y reconocen, y que consideran como justificación de la puesta en marcha de los dispositivos, esto es: el «saber de la experiencia», que se resume en la idea de que «nadie conoce mejor los problemas de un barrio que los vecinos que viven en él». Sin embargo, esta valoración del saber singular surgido de la experiencia cotidiana del territorio está estrechamente ligada a una fragmentación de los proyectos; cada vecino quiere ver ganar «su proyecto» o el proyecto de «su barrio». Como este criterio resulta legítimo para todos los actores, en la práctica los vecinos prefieren llevar adelante muchos proyectos pequeños antes que pocos proyectos que requieran una fracción importante del presupuesto. Nunca un proyecto se ha llevado la totalidad del presupuesto asignado a un CMD o a una UGC.

Si tenemos en cuenta que el presupuesto es desde el inicio bastante reducido, este tipo de prácticas hace difícil la posibilidad de realizar proyectos verdaderamente transformadores. En efecto, predominan aquellos ligados al mobiliario urbano (instalación de semáforos y de luminarias, acondicionamiento de espacios verdes, poda, arborización, construcción de rampas para discapacitados, etc.) o los proyectos llamados «sociales», que requieren un presupuesto mínimo y que consisten sobre todo en talleres y cursos ofrecidos por el municipio (danzas, computación, etc.). Este tipo de proyectos se superpone con las tareas habituales de los gobiernos municipales e implica, por lo tanto, una muy escasa capacidad ciudadana de transformar las condiciones de vida en la ciudad.

Aunque pareciera confirmarse de este modo la idea muy difundida de que la escala local tiende a alentar un espíritu particularista o «de campanario», esta visión por sí sola resulta engañosa. No es solo la escala la que condiciona la participación; también las prácticas de la participación refuerzan el problema de la escala. Así, «lo local» que se idealiza no es equivalente a los límites territoriales del gobierno municipal, o de sus zonas descentralizadas: es definido tanto por la fragmentación territorial en el diseño de la herramienta creada por el gobierno, como por la fragmentación producida por los participantes en el momento de la elaboración y de la votación de proyectos.

Por otro lado, la concepción predominante de la herramienta es reticente a la política. Para la mayoría de los actores, especialmente para los vecinos, se trata de una herramienta de gestión. Las opiniones convergen en afirmar que lo que se hace en el seno del PP no es «política». Aunque algunos funcionarios cuestionen esta visión, el diseño institucional y las prácticas la consolidan. Por regla general, la actividad política es desvalorizada: los funcionarios piensan que los vecinos que participan «políticamente» están allí para romper los debates, o que mienten y tienen intereses ocultos; los vecinos consideran que la política se restringe a disputas interminables y vanas, que impiden resolver los verdaderos problemas. Así, la «politización» suele ser rechazada en nombre del vecino de a pie –o del «vecino auténtico», como se lo llama a veces– que quiere «resolver sus problemas concretos». Un elemento interesante para comprender la perspectiva que los gobiernos tienen del PP es el conjunto de criterios que se esgrimen para evaluar la «factibilidad» de los proyectos propuestos por los vecinos. Solo en el caso de Morón, algunos funcionarios afirman que hay que considerar el criterio «político», pero ocurre en raras excepciones que se rechace un proyecto de los vecinos por resultar contrario a la posición ideológica del gobierno. En general, en ambos casos, se trata de consideraciones jurídicas, técnicas o presupuestarias, de modo que la ideología no funciona como cauce ni como límite de lo que surge en el PP9.

¿Puede ser progresista la participación en la ciudad?

Los casos aquí descriptos muestran que dos gobiernos locales progresistas, con voluntad política de propiciar espacios de participación y pioneros en implementar en Argentina un PP, promueven, sin embargo, una participación ciudadana muy ligada a la gestión del entorno inmediato y signada por la fragmentación.

Pero para concebir una verdadera participación ciudadana progresista hay que preguntarse, primero, si la intervención en este tipo de instancias puede ser concebida como participación política. En este sentido, no cabe duda de que asumir como un a priori el carácter no político del gobierno local sería una simplificación. En el nivel de las ciudades también es posible pensar una participación de carácter político. Pero, entonces, el primer paso sería no disimular la orientación ideológica que puede adquirir la participación. Por ejemplo, admitir el hecho de que no es lo mismo que los proyectos elaborados y votados por los vecinos se dispersen y fragmenten o que se concentren en los barrios que más lo necesitan.Una participación progresista no depende solo de la orientación progresista del gobierno local; depende también de los diseños institucionales y de las prácticas de los actores involucrados. Si bien la puesta en marcha de este tipo de instancias es transversal a las ideologías –es decir, no es exclusiva de los gobiernos progresistas o de izquierda–, no es por eso impermeable a ellas.

El segundo paso es adaptar los diseños institucionales de los mecanismos a la orientación ideológica que se sostiene. Por ejemplo: tratar de encontrar un diseño institucional que se apoye en criterios más distributivos que territoriales. Tanto Morón como Rosario hicieron un esfuerzo en este sentido con la inclusión del índice de carencia y del índice de NBI en los criterios de distribución del presupuesto. Sin embargo, en su proporción, esta redistribución es marginal y no permitiría que una zona concentrara un año todo el presupuesto asignado a la herramienta. Otro ejemplo sería incorporar una instancia temática, para cuestiones definidas como prioritarias por el gobierno que se planteen en el nivel de la ciudad.

El tercer paso es repensar las prácticas, intentando que los propios actores tiendan a conocer las experiencias de los otros vecinos y que puedan optar por fomentar proyectos más costosos pero de mayor impacto para la ciudad. Es decir, evitar que el PP se transforme, como ocurre con frecuencia, en una «ventanilla de reclamos».

Concebir la participación ciudadana como política, adaptar los diseños y repensar las prácticas son los caminos por seguir en pos de una participación ciudadana progresista, y los que los gobiernos con voluntad de hacer ciudades más igualitarias e inclusivas pueden transitar para distinguir sus experiencias de las cada vez más numerosas que existen en nuestra región.

  • 1. Algunos científicos europeos han llegado a hablar, en este sentido, de un «retorno de las carabelas». Ver Yves Sintomer, Carsten Herzberg y Anja Röcke: Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, La Découverte, París, 2008.
  • 2. Ver Benjamin Goldfrank: Deepening Local Democracy in Latin America: Participation, Decentralization, and the Left, The Pennsylvania State University Press, University Park, 2011.
  • 3. Sintomer, Herzberg y Röcke constatan en Europa la multiplicación de experiencias en las que son las derechas liberales o conservadoras las que implementan la herramienta. Ver Y. Sintomer, C. Herzberg y A. Röcke: ob. cit.
  • 4. En 2011 se calculaba que 29% de la población argentina vivía en un municipio con pp. Emiliano Arena y Carlos Martínez: «Sistematización y buenas prácticas de Presupuesto Participativo en Argentina», Secretaría de Relaciones Parlamentarias, Jefatura de Gabinete de Ministros / ungs / Unicef, Buenos Aires, 2012.
  • 5. E. Arena y C. Martínez: ob. cit.
  • 6. Ibíd.
  • 7. La cantidad de participantes consignada corresponde a los momentos de menor intensidad de la participación (votaciones); pero la participación más comprometida (consejeros o voluntarios) desciende en promedio a 0,1% de la población.
  • 8. Es necesario considerar que se trata de ciudades de muy diversa magnitud. Según el último censo nacional realizado en 2010, la población del Municipio de Morón asciende a 321.109 habitantes, mientras que la de Rosario es de 1.193.605 habitantes.
  • 9. La variable del «grado de influencia en la decisión» no sería necesariamente un signo de progresismo de la participación. Hemos mostrado que es muy difícil estimar cuánto los ciudadanos deciden en este dispositivo y que el aspecto «consultivo» termina predominando. Pero además, el carácter progresista de la participación depende sobre todo del tipo y la calidad de los proyectos, y en este sentido, es esperable que un gobierno progresista asuma un posicionamiento sobre cuáles son los proyectos que prefiere fomentar. R. Annunziata: La légitimité de proximité et ses institutions. Les dispositifs participatifs dans les municipalités argentines de Morón, Rosario et Ciudad de Buenos Aires, tesis de doctorado, ehess, París, 2012.