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Democracia participativa y sostenibilidad ambiental. Una revisita a las lecciones de América Latina

El presupuesto participativo (PP) es un proceso mediante el cual los ciudadanos intervienen en una serie de reuniones programadas cada año con las autoridades gubernamentales y pueden contribuir de manera voluntaria y regular en la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto público. Este artículo describe algunos experimentos en este campo desarrollados en América Latina y revela diferencias considerables entre países. El autor argumenta que el pp representa una innovación prometedora para el desarrollo urbano, pero sus resultados en la región son disímiles porque un PP eficaz y sostenible suele requerir una combinación de factores que no es común en América Latina.

Democracia participativa y sostenibilidad ambiental. Una revisita a las lecciones de América Latina

Las experiencias de participación ciudadana en los procesos locales de elaboración de presupuestos se iniciaron a comienzos de los años 90 en América Latina bajo el nombre de presupuesto participativo (PP) y continuaron proliferando en el siglo XXI a escala regional y global1. El PP es un proceso mediante el cual los ciudadanos –como individuos o a través de asociaciones civiles– intervienen en una serie de reuniones programadas cada año con las autoridades gubernamentales y pueden contribuir de manera voluntaria y regular en la toma de decisiones relacionadas al menos con una parte del presupuesto público. Muchos académicos, activistas políticos y organismos de desarrollo internacional impulsan el PP como una herramienta apta para mejorar los gobiernos locales, ya que, por ejemplo, ayuda a alcanzar una mayor responsabilidad y capacidad de respuesta, reduce la corrupción, estimula la acción de las asociaciones civiles y amplía el acceso a los servicios urbanos2.

Los temas ecológicos no han tenido demasiada relevancia en los estudios sobre esta materia. Sin embargo, América Latina presenta una alta tasa de urbanización, muestra una gran vulnerabilidad a los riesgos ambientales y, según las previsiones de los científicos, se encamina a un empeoramiento de esta situación debido al cambio climático3.

Dentro de este marco, las investigaciones recientes realizadas por varios expertos sugieren que el PP representa un medio potencial para incorporar la participación ciudadana a la gestión ambiental y a la promoción de un desarrollo sostenible4. La ciudad brasileña de Porto Alegre alberga el proceso de PP más conocido y suele ser mencionada como caso emblemático. No obstante, a medida que aumenta la atención académica, cada vez son más los especialistas que comienzan a notar variaciones significativas en los resultados a lo largo de diferentes ciudades y países. Con frecuencia, lo observado no coincide con las expectativas de los impulsores y obliga a abandonar tempranamente las experiencias de PP5. Por lo tanto, hoy se cuestiona tanto la utilidad de este proceso como su propia sostenibilidad.

Este artículo examina la relación que existe entre el PP y la sostenibilidad. Para ello, analiza tres preguntas en el contexto latinoamericano: ¿tiene el PP un potencial suficiente para contribuir al desarrollo urbano sostenible? ¿Cuál ha sido la eficacia del PP a la hora de mejorar los gobiernos locales dentro de la región? ¿Por qué el PP ha sido más eficaz y sostenible en algunas ciudades que en otras? Estas preguntas se responden sucesivamente a lo largo del texto. En pocas palabras, lo que afirmo es que el PP efectivamente constituye una innovación prometedora para el desarrollo urbano sostenible, pero sus resultados en América Latina son disímiles porque un PP eficaz y sostenible suele requerir una combinación de factores que no es común en la región.

Las siguientes líneas describen el proceso y delinean las conexiones con la sostenibilidad; luego, se examina el impacto ambiental del PP en tres ciudades pioneras (Porto Alegre, Montevideo y Caracas), mostrando su carácter prometedor y al mismo tiempo su aspecto precario. En las secciones posteriores se describen e intentan explicar los diversos grados de eficacia y sostenibilidad del PP en varios países latinoamericanos. A modo de conclusión, se sugieren caminos a través de los cuales las organizaciones internacionales de desarrollo podrían fomentar un PP más eficaz y sostenible, a fin de que el método contribuya a su vez a alcanzar la sostenibilidad urbana.

Antes de continuar, conviene describir brevemente las prácticas típicas del PP sobre la base de la experiencia de Porto Alegre6. Cada año, los ciudadanos se reúnen en asambleas públicas abiertas para evaluar la acción del gobierno y establecer prioridades de inversión para los distintos barrios y distritos, y para la ciudad en su conjunto. Los participantes debaten y votan para determinar cuáles serán las prioridades en materia de políticas sociales, proyectos de infraestructura y programas de desarrollo. Una vez definidas las prioridades presupuestarias, eligen delegados distritales (o temáticos) y representantes para un consejo municipal. Estos delegados y representantes se reúnen con funcionarios de la ciudad a lo largo del año para negociar el documento presupuestario final y deliberar acerca de posibles cambios en la normativa del proceso. Los funcionarios de la ciudad incorporan las prioridades de cada distrito para desarrollar un plan anual de inversiones y servicios, que se incluye en el presupuesto. En el marco de ese plan, se asignan recursos por regiones aplicando una fórmula que tiene en cuenta el tamaño de la población, la necesidad de infraestructura o servicios y las prioridades fijadas. Tras la aprobación definitiva por parte de la legislatura municipal, el plan de inversiones y servicios se distribuye a los delegados del presupuesto y los representantes en el consejo. Al año siguiente, se emite una lista donde se detalla el nivel de ejecución efectiva de las inversiones y los servicios previstos. A partir de esos datos y sus observaciones personales, los delegados evalúan la acción del gobierno e interpelan directamente a los funcionarios durante las asambleas públicas.

Urbanización, sostenibilidad y PP

El rápido proceso de urbanización y crecimiento económico que se manifiesta en el Sur global (especialmente en China y la India, pero también en América Latina) aumentó los temores relacionados con la destrucción ambiental, el mayor uso de los combustibles fósiles y la aceleración del cambio climático. La tasa latinoamericana de urbanización ha sido muy superior a las de Asia y África, con valores de casi 80% en 20107. Varios expertos en medio ambiente ven las ciudades como un problema ecológico debido al uso intensivo de recursos, la generación de residuos y las elevadas emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, al mismo tiempo, el fenómeno también aparece como una potencial solución: si se administra de manera acertada y se aprovecha la densidad en relación con el transporte público y los edificios de usos múltiples o multifamiliares, las ciudades permiten utilizar la energía y otros recursos de forma más eficiente8. Como señala Robert McDonald: «La urbanización será el principal obstáculo y la principal oportunidad para el desarrollo sostenible»9. A la pregunta de cómo gobernar las ciudades para evitar la futura degradación ambiental, se suma otra igualmente importante: cómo abordar los graves riesgos ecológicos que hoy amenazan a los residentes urbanos más pobres, especialmente en el Sur global. Con diversa magnitud según las ciudades, los problemas incluyen el inadecuado acceso al agua, las malas condiciones sanitarias, la recolección de residuos deficiente y la presencia de viviendas precarias, expuestas a inundaciones y derrumbes10. A pesar de haber provocado solo una mínima parte del cambio climático y de vivir en condiciones que ya resultan difíciles, los ciudadanos más pobres serán los más afectados en el futuro. Es por ello que se impulsan propuestas tendientes a incluir «una perspectiva de las acciones de adaptación que beneficie a los pobres» y a garantizar que «los grupos de bajos ingresos y sus organizaciones comunitarias puedan acceder a terrenos seguros y servicios municipales adecuados»11.

  • 1. Benjamin Goldfrank: doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de California en Berkeley y profesor asociado en la Universidad de Seton Hall. Es autor de Deepening Local Democracy in Latin America: Participation, Decentralization, and the Left (Pennsylvania State University Press, University Park, 2011).Palabras claves: democracia, presupuesto participativo, política urbana, medio ambiente, urbanización, desarrollo sostenible, América Latina.Nota: traducción del inglés de Mariano Grynszpan.. Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Giovanni Allegretti y Anja Röcke: «Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide: An Invitation to Global Cooperation» en Dialog Global No 25, Capacity Building International, Bonn, 12/2010.
  • 2. B. Goldfrank: Deepening Local Democracy in Latin America: Participation, Decentralization, and the Left, Pennsylvania State University Press, University Park, 2011.
  • 3. Jorgelina Hardoy y Patricia Romero-Lankao: «Latin American Cities and Climate Change: Challenges and Options to Mitigation and Adaptation Responses» en Current Opinion in Environmental Sustainability vol. 3 No 3, 2011.
  • 4. David Satterthwaite: «How Urban Societies Can Adapt to Resource Shortage and Climate Change» en Philosophical Transactions of the Royal Society vol. 369 No 1942, 2011.
  • 5. B. Goldfrank: «Lessons from Latin American Experience in Participatory Budgeting» en Anwar Shah (ed.): Participatory Budgeting, Banco Mundial, Washington, dc, 2007; Danielle Martins Duarte Costa: «Vinte anos de orçamento participativo: Análise das experiências em municípios brasileiros» en Cadernos Gestão Pública e Cidadania vol. 15 No 56, 2010; Paolo Spada: «Political Competition and the Diffusion of Policy Innovations in Local Government: The Case of Participatory Budgeting in Brazil», trabajo presentado en el Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Toronto, 2010.
  • 6. Para más detalles, v. B. Goldfrank: Deepening Local Democracy in Latin America, cit., capítulo 5.
  • 7. J. Hardoy y P. Romero-Lankao: ob. cit., p. 158.
  • 8. «Global Urbanization: Can Ecologists Identify a Sustainable Way Forward?» en Frontiers in Ecology and the Environment vol. 6 No 2, 2008; Banco Mundial: Cities and Climate Change: An Urgent Agenda, bm, Washington, dc, 2010; D. Satterthwaite: ob. cit; J. Hardoy y P. Romero: ob. cit.
  • 9. R. McDonald: ob. cit., p. 100.
  • 10. D. Satterthwaite: «The Links between Poverty and the Environment in Urban Areas of Africa, Asia, and Latin America» en The Annals of the American Academy of Political and Social Science No 590, 11/2003, p. 74.
  • 11. J. Hardoy y P. Romero-Lankao: ob. cit., p. 158; D. Satterthwaite: «The Links between Poverty and the Environment in Urban Areas of Africa, Asia, and Latin America», cit., p. 88.