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De Varsovia a Lima. ¿Dónde estamos? ¿Qué vendrá? ¿Cómo puede contribuir América Latina?

Desde Río 92, se han llevado a cabo largas y tortuosas negociaciones entre países sobre metas, responsabilidades y compromisos financieros para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. La arquitectura de la negociación, sustentada en la división del mundo entre países desarrollados y en vías de desarrollo, está hoy en jaque. La próxima Conferencia de Lima es una oportunidad para que América Latina ofrezca al mundo una agenda que combine sus exitosas políticas para enfrentar la pobreza y la inclusión social con una nueva visión sobre el uso sustentable de sus recursos naturales para la transición hacia economías de bajo carbono.

De Varsovia a Lima. ¿Dónde estamos? ¿Qué vendrá? ¿Cómo puede contribuir América Latina?

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC1) fue creada en Río 92 con el objetivo de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera en un nivel que no ofrezca peligro para el sistema climático. Desde entonces, se estableció un proceso negociador por medio de la Conferencia de las Partes (COP) que adhirieron a la Convención. Las perspectivas de consolidación de un acuerdo global capaz de enfrentar los cambios climáticos se encuentran hoy en un momento crucial. El camino entre la COP de Varsovia (2013) y la COP que se realizará en Lima (2014) evidencia los principales desafíos, bloqueos y posibilidades existentes en la trayectoria de un complejo proceso negociador que podrá llevar, o no, al sistema multilateral a contar con un acuerdo global a la altura de la crisis climática en curso.

El proceso negociador todavía se mueve teniendo como base una arquitectura institucional construida sobre el pilar de la división del mundo entre Norte y Sur, aunque en la actualidad los grupos de países y de intereses se estén diversificando cada vez más. Los países del Sur, o aquellos no listados en el Anexo I del Protocolo de Kioto ya no pueden ser tratados como un bloque «único u homogéneo», pues los llamados «países emergentes» que integran este grupo tienen agendas, modelos productivos y niveles de emisiones de gases de efecto invernadero muy diferentes de los de los países de menor desarrollo económico o de países insulares. De la misma forma, los países del Norte, o aquellos listados en el Anexo I, y las llamadas «economías en transición» poseen agendas nacionales muy distintas entre sí en lo que se refiere a los niveles de emisiones y a la adhesión a la transición hacia economías de bajo carbono. La inadecuación del tradicional recorte Norte versus Sur acaba, por lo tanto, produciendo bloqueos y argumentos que dificultan la adopción de compromisos efectivos de las partes y lleva al progresivo vaciamiento del proceso de fortalecimiento de la gobernabilidad global sobre los cambios climáticos.

Este escenario se evidenció en Varsovia, con los frágiles compromisos asumidos –que progresivamente vienen convirtiéndose en contribuciones voluntarias– tanto en relación con las metas de mitigación como con los acuerdos sobre financiamiento. No obstante, la realización de la COP en Lima puede ser encarada como una oportunidad para que América Latina ofrezca al sistema multilateral caminos de desbloqueo, que pasan por una revisión de su modelo de desarrollo regional basado en la extracción y en la explotación intensiva de recursos naturales, que dan como resultado altos niveles de emisiones de gases de efecto invernadero. La región puede ofrecer al mundo una agenda que combine sus exitosas políticas de enfrentamiento de la pobreza y las desigualdades y de inclusión social, con una nueva visión sobre el uso sustentable de los recursos naturales para la transición hacia economías de bajo carbono. La propuesta de un modelo de desarrollo alternativo, que agregue valor al inmenso potencial de uso responsable de los abundantes recursos naturales existentes en la región, en lugar de la extracción y exportación de estos recursos como commodities, que lleva a la primarización de sus economías, garantizaría no solo el liderazgo de la región en la próxima COP en Lima sino también, y principalmente, la consolidación de un modelo de desarrollo con bases más sólidas para el incremento de la competitividad futura de los países latinoamericanos.

La COP de Varsovia

La COP 19, realizada en Varsovia entre el 11 y el 23 de noviembre de 2013, tenía como objetivo avanzar sustancialmente en la definición de un acuerdo multilateral vinculante que debe concluir en 2015 en la COP 21 en París, para entrar en vigor en 2020. Varsovia fue una conferencia de transición y preparación para la COP 21 y, supuestamente, para un acuerdo más amplio y ambicioso en el enfrentamiento de los cambios climáticos.

De manera resumida, la controversia de fondo que viene orientando la trayectoria de las negociaciones desde 1992 son las diferencias entre los países del Norte y los llamados «países emergentes» con respecto a las responsabilidades que debe asumir cada parte. El grado de responsabilidad de cada país, cómo medirlo, lo que cada país tendría o estaría en condiciones de hacer para contribuir a la mitigación, adaptación y transición hacia una economía de bajo carbono, son las grandes cuestiones que continúan pautando las negociaciones. Mientras los países del Norte buscan ubicar las responsabilidades de los emergentes en el mismo nivel que las de los países desarrollados, en virtud de su reciente y creciente participación en las emisiones globales, los países emergentes, liderados por Brasil, China y la India, argumentan que sus posiciones están ancladas en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas definido en Kioto.

Este embate ha creado dudas sobre la capacidad de la actual arquitectura de la Convención para producir un acuerdo ambicioso y efectivo. Construido sobre los cimientos de una diferenciación binaria entre países del Anexo I y del Anexo II del Protocolo de Kioto –como si las diferencias entre ellos fueran simples y estáticas–, el arreglo no incorpora el escenario de fronteras cada vez más difusas producido por la reciente pujanza de los países emergentes, sus crecientes niveles de emisiones de gases de efecto invernadero y el papel de los países del Este europeo en este proceso.

Los principales objetivos de la agenda de la COP 19 eran: a) avanzar en la dirección establecida por la Plataforma de Durban hacia un acuerdo que vinculara a todos los países; b) avanzar en los compromisos de financiamiento de la transición hacia una economía de bajo carbono; c) avanzar en la creación de un arreglo institucional para la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques (REDD+), y d) establecer mecanismos de compensación por pérdidas y daños.

La principal expectativa para Varsovia era que se intensificara el avance rumbo al acuerdo a consolidarse en 2015. Sin embargo, la COP 19 dio como resultado poquísimos avances y mucha incredulidad sobre la posibilidad de una solución global eficaz para controlar los cambios climáticos. El resultado fue un acuerdo mínimo y poco detallado, en el cual se determinó que los países deben presentar, en el primer trimestre de 2015, sus metas voluntarias de reducción de las emisiones y realizar consultas nacionales para definir la capacidad y la ambición de cada país. El acuerdo dejó margen incluso para que los países que se sientan en condiciones lo lleven adelante y, en caso de no estar preparados, para que no cumplan el plazo. En Varsovia, los países miembros también se comprometieron a tener listo un borrador del acuerdo en marzo de 2015, pero la expectativa de que eso se materialice es muy baja, ya que ni siquiera se propuso el andamiaje legal y aún hay muy pocas contribuciones efectivas.

  • 1. Ana Toni: licenciada en Economía Social por la Universidad de Swansea (Reino Unido); magíster en Políticas de Economía Mundial por la London School of Economics y doctoranda en Políticas Sociales por la Universidad Estatal de Río de Janeiro. Es socia y directora de la consultoría gip (Gestión de Interés Público), presidente del consejo de Greenpeace International e integrante del consejo deliberativo de Wikimedia Foundation. Fue directora de la Fundación Ford en Brasil.Palabras claves: cambio climático, gases de efecto invernadero, Conferencia de las Partes 2014, América Latina.Nota: la autora agradece a Fátima Mello y a Alice Amorim por los gráficos y la revisión y las sugerencias al texto. Traducción del portugués de Claudia Solans.. Para información sobre los antecedentes de la convención, v. United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/essential_background/items/6031.php.