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Cuatro descubrimientos inesperados y una conclusión sorprendente

Tras una historia marcada por golpes y dictaduras, América Latina ha logrado una subordinación bastante efectiva de los militares al poder civil. Esto ha sido posible en buena medida por el creciente rechazo regional a los gobiernos autoritarios, pero no implica que las Fuerzas Armadas se hayan retirado definitivamente a los cuarteles: en los últimos años, los crecientes problemas de seguridad pública y desarrollo han hecho que cada vez más gobiernos recurran a los militares para la lucha contra el narcotráfico, el control de la delincuencia o la asistencia en programas sociales. Lo sorprendente es que, a pesar de ello, la subordinación de los militares al poder civil no se encuentra en peligro, al menos en el corto plazo.

Cuatro descubrimientos inesperados y una conclusión sorprendente

A comienzos del siglo XXI, las relaciones cívico-militares en América Latina son más estables y las Fuerzas Armadas, políticamente más débiles que en ningún otro momento de la historia. En la mayoría de los países de la región, los ejércitos han perdido tamaño, recursos, influencia e importancia. Ya no pueden blandir la amenaza del golpe de Estado como en el pasado, pues los costos profesionales y políticos que generaría el derrocamiento de un gobierno constitucional son más altos que nunca. Sin arriesgarse, es posible plantear dos generalizaciones sobre la situación de los militares latinoamericanos hoy. Por un lado, tienden menos a intentar derrocar gobiernos y más a conservar cierta influencia en los regímenes democráticos. Y, por otro lado, tienen menos capacidad e interés en enfrentarse a los civiles en relación con la política nacional, y más preocupación por proteger su bienestar institucional. Los militares de hoy están aprendiendo a vivir bajo las reglas de los sistemas democráticos.

Un indicio interesante de la declinación de la influencia militar es la sucesión de crisis presidenciales de los últimos años. En varios países latinoamericanos, los presidentes se han enfrentado con el Poder Legislativo y el Judicial por cuestiones de legislación, accountability y mecanismos de control y equilibrio de poderes. En muchos casos, el resultado ha sido la parálisis y el fracaso de los gobiernos. En el pasado, las crisis de este tipo se habrían resuelto a través de la intervención militar y la instalación de un régimen autoritario, pero ya no. Si bien algunos presidentes han sido removidos de su cargo antes de completar su mandato, los responsables no han sido generales sino legisladores, manifestantes o la fuerza misma de los acontecimientos. En todos los casos, el régimen democrático sobrevivió, pero los militares fueron incapaces de «salvar» al gobierno.

Algunos ejemplos. Luego de su fracaso económico, Raúl Alfonsín tuvo que renunciar a la Presidencia argentina cinco meses antes del fin de su mandato, en 1989. En 2001, también en Argentina, Fernando de la Rúa tuvo que huir de la Casa de Gobierno mientras manifestantes furiosos irrumpían en la Plaza de Mayo reclamando su renuncia. En ambas ocasiones, los militares permanecieron en los cuarteles. Del mismo modo, los militares brasileños no intervinieron cuando en 1992 el Congreso llevó adelante el impeachment contra Fernando Collor de Melo por corrupción. De hecho, los militares latinoamericanos no impidieron el juicio político de ningún presidente en los últimos 15 años. En Perú, no pudieron salvar a Alberto Fujimori de su vergonzosa caída en 2000, en Bolivia no lograron rescatar de la ruina a Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 ni a Carlos Mesa en 2005. De hecho, desde comienzos del nuevo siglo, los militares no han evitado la destitución de un solo presidente removido de su cargo como resultado de rebeliones civiles.

La tendencia combina crisis presidenciales con la supervivencia de los regímenes democráticos en un marco de progresiva desmilitarización de los conflictos políticos. En una investigación sobre los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo en América Latina, Aníbal Pérez-Liñán determinó que en 1977, antes de que comenzara la «tercera ola» democrática, 73% de las crisis presidenciales resultaban en rupturas del régimen, habitualmente debido a la acción de los militares. Desde 1977, en cambio, solo 13% de las crisis terminaron con una interrupción de la democracia. Esto, indudablemente, es una buena noticia. Los militares ya no son los árbitros del poder político, ya no pueden por sí solos inclinar la balanza entre poderes antagónicos o fuerzas políticas en competencia, ni desean hacerlo.

Estas cuestiones se han desmilitarizado, pero no ha sucedido lo mismo con otras. Los gobiernos democráticos buscan la ayuda de los militares para resolver problemas de seguridad y desarrollo. En el primer caso, se los convoca cuando se presenta alguna amenaza armada de gran magnitud, como las guerrillas en Colombia, o cuando el riesgo no es tan grande pero basta para desbordar la capacidad de la policía. Los gobiernos recurren a los militares para que lideren o los asistan en la lucha contra la guerrilla, el tráfico de drogas, el crimen y el terrorismo. Desde este punto de vista, la idea es que la negativa a permitir la participación militar en cuestiones de seguridad interna bien podría colocar a la nación en una posición de riesgo considerable.

También se convoca a los militares para resolver problemas de desarrollo. Aquellos gobiernos que no cuentan con organismos civiles entrenados y financiados para asistir a las poblaciones carenciadas apelan a menudo a las Fuerzas Armadas, que participan en toda clase de acciones, desde proyectos comunitarios de largo plazo hasta campañas de auxilio en emergencias. La idea, en este caso, es que la renuencia a aprovechar la asistencia militar podría poner en peligro a poblaciones necesitadas, lo que a su vez perjudicaría políticamente a los gobiernos.

Dado que los gobiernos democráticos todavía dependen de los militares para llevar adelante operaciones de seguridad y desarrollo, hay razones para preocuparse. Si algo nos ha enseñado la historia es que los militares fueron capaces de arrancar concesiones políticas a los gobiernos que necesitaban su ayuda. Los militares obtuvieron nuevos derechos a partir de su amplia participación en la asistencia a la nación y demandaron –o esperaron a cambio– mayores recompensas o un mayor poder de decisión. Los gobiernos que otorgaron esas concesiones con demasiada facilidad socavaron su propio poder.¿Es esa la situación actual? ¿Qué tan bien han enfrentado los civiles el desafío de controlar a las Fuerzas Armadas a pesar de seguir dependiendo de ellas en tareas de seguridad y desarrollo? ¿Pueden controlar los asuntos militares y de defensa, o les han cedido demasiado poder a los uniformados? Este artículo evaluará estas cuestiones a través de la observación de un conjunto de circunstancias curiosas y a veces paradójicas. La historia tiene mucho para enseñarnos, pero la política nos sorprende. A menudo hay giros y vueltas inesperadas. Esto es justamente lo que sucede en el caso de la relación cívico-militar. A continuación, cuatro variaciones de lo inesperado y una conclusión sorprendente. 1. Las organizaciones regionales elevan los costos de los golpes militares, pero las debilidades de los gobiernos incrementan los costos de la no intervención militar