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Clientelismo en democracia: lecciones del caso argentino

Este artículo analiza la consolidación del clientelismo político, definido como el intercambio de bienes particulares, como planes sociales y empleo público, a cambio de apoyo político, en las nuevas democracias. Contra lo que planteaban las primeras investigaciones sobre la transición democrática, el clientelismo no ha desaparecido. Por el contrario, se ha consolidado. A través de un trabajo de campo exhaustivo en municipalidades argentinas, el texto demuestra la existencia de una lógica de incentivos perversos que premia con promociones políticas a los candidatos que utilizan estrategias clientelares para movilizar a los votantes.

Clientelismo en democracia: lecciones del caso argentino

Introducción

Una semana antes de un acto político que tendría lugar en un municipio del Gran Buenos Aires, Mario pasó a visitar a Laura. Mario es un representante político local que vive y trabaja en el mismo barrio que Laura, una madre soltera a cargo de dos niños y un bebé. Después de conversar por un largo tiempo acerca de los problemas del barrio y los vecinos, Mario le informó a Laura acerca del acto político que tendría lugar la semana entrante. «Acordate de que hay mucha gente esperando recibir el programa social que vos tenés gracias a mí», le dijo. El mensaje no daba lugar a confusión: si Laura quería seguir recibiendo el beneficio, tenía que asistir al acto.

Laura se puso de acuerdo con una vecina adolescente para que cuidara a sus hijos a cambio del bolsón de alimentos que iba a recibir por asistir al evento. Ese día, junto con otros vecinos del barrio, Laura participó en un acto de apoyo al intendente. Al regresar a su casa, le entregó el bolsón a su vecina. Pensaba acostar a sus hijos cuando se dio cuenta de que algo le pasaba al bebé. El niño no lloraba y parecía no responder a los estímulos. Aterrorizada, fue corriendo a casa de Mario junto con sus tres hijos.

Puesto que en el barrio no hay una salita de emergencia y los remises, por cuestiones de seguridad, no acceden, Mario llevó a Laura hasta el hospital del municipio y se quedó junto a ella y sus hijos a esperar el diagnóstico médico. En la madrugada, los doctores le informaron a Laura que su hijo había sufrido un fuerte traumatismo y que ya nunca sería el mismo. Años más tarde, se enteraría de que el bebé se había caído de la cama mientras sus hermanos jugaban y que su vecina, asustada o inexperimentada, volvió a dejarlo en la cuna, lo que agudizó daños que, de haber sido tratados en forma inmediata, podrían haberse evitado. Hoy, Juancito, el hijo menor de Laura, vive en una institución estatal para niños discapacitados que Mario ayudó a conseguir.

La historia de Laura ilustra la compleja relación entre representantes políticos y votantes. Por un lado, si Mario no hubiese forzado a Laura a asistir al acto, ella podría haberse quedado cuidando a sus hijos. Por otro, si Mario no la hubiese acompañado al hospital y ayudado a conseguir una pensión en una institución estatal para niños discapacitados, su situación podría ser aún más dramática.

En este artículo analizo los mecanismos que explican la consolidación del clientelismo y sus efectos en la calidad democrática, a partir del análisis de las relaciones entre votantes y representantes. El uso de estrategias clientelares implica el intercambio de bienes particulares, como planes sociales y empleo público, a cambio de apoyo político1. Analizando el rol de los representantes políticos locales, mi investigación demuestra la existencia de una lógica de incentivos perversos que induce a los concejales a intercambiar favores por votos para movilizar a votantes pobres como Laura.

Los concejales son representantes políticos municipales que conocen las necesidades y preferencias políticas de los votantes y que pueden controlar su asistencia a actos políticos y elecciones, así como tener una idea, imprecisa, de su voto. Los concejales ocupan una posición central en el tejido político y social puesto que son ellos los que representan las demandas de los votantes. En este artículo estudio la relación entre el intendente y los concejales, y entre estos y los votantes, para explicar los mecanismos que inducen y facilitan el uso de estrategias clientelares. Si bien los concejales dependen del intendente para acceder a recursos y favores que les permitan resolver los problemas de los votantes, también tienen autonomía en la decisión de cómo distribuir esos recursos. Las preguntas que respondo en este artículo son: ¿por qué algunos concejales deciden usar estrategias clientelares? ¿Por qué algunos tienen éxito y otros no?

La investigación está basada en un estudio comparado de política local en distintas municipalidades argentinas2. El país comparte las características de las llamadas «nuevas democracias»: debilidad institucional e inestabilidad política3 con un sistema de partidos institucionalizado4, que permiten estudiar la lógica de incentivos perversos que induce a la utilización de estrategias clientelares para movilizar a los votantes. Desde 1983, Argentina ha experimentado un proceso democrático competitivo que ha combinado la alternancia presidencial con considerables niveles de competencia partidaria en los niveles provincial y municipal, donde las maquinarias políticas se encuentran ancladas. Este artículo se basa en información recolectada por la autora durante dos elecciones nacionales (octubre de 2005 y 2009) y una elección interna (2006) en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y San Luis.

Literatura e hipótesis

Los trabajos acerca del clientelismo y las maquinarias políticas han despertado un inusitado interés en los últimos años. Tres décadas atrás, politólogos, antropólogos, historiadores y sociólogos debatían los efectos que la combinación de desarrollo económico y democracia tendría en las relaciones y la estructura social5. El consenso indicaba que los cambios económicos y políticos llevarían a la desaparición de las relaciones clientelares. Sin embargo, el clientelismo no solo ha logrado persistir, sino que se ha consolidado en las nuevas democracias. Haciéndose eco de este fenómeno, la agenda de investigación contemporánea muestra un renovado interés en comprender el clientelismo en América Latina, Asia y África6.

Más allá de sus invalorables contribuciones, estos trabajos ignoran la lógica de incentivos perversos que induce a los representantes políticos a utilizar estrategias clientelares para movilizar a los votantes. Los estudios en ciencia política no han prestado atención al rol político de los concejales a pesar de su centralidad a la hora de entender la relación entre votantes y políticos en el nivel local7. Por su parte, la sociología y la antropología, aunque han notado la importancia de los representantes municipales, han focalizado su atención en el significado de esta relación para los votantes, descuidando la relación entre el intendente y los concejales8. Este artículo examina esta última relación para mostrar cómo los intendentes crean un sistema de incentivos que induce a los concejales a recurrir a estrategias clientelares.

  • 1. En este artículo no tengo en cuenta beneficios que los candidatos o partidos políticos distribuyen a grupos de votantes o a ciertos territorios, como barrios o municipios, a cambio de votos.
  • 2. Para una versión completa del estudio, ver M. Szwarcberg: «Making Local Democracy: Machine Politics, Clientelism, and Social Networks in Argentina», disertación doctoral, Department of Political Science, University of Chicago, 2009.
  • 3. Steven Levitsky y María Victoria Murillo: Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness, Pennsylvania State University Press, University Park, 2005.
  • 4. Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (eds.): Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America, Stanford University Press, Stanford, 1995.
  • 5. Steffan W. Schmidt, Laura Guasti, Karl H. Landé y James C. Scott (eds.): Friends, Followers and Factions: A Reader in Political Clientelism, University of California Press, Berkeley, 1977.
  • 6. V. como ejemplo Herbert Kitschelt y Steven Wilkinson: Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition, Cambridge University Press, Cambridge-Nueva York, 2007; y Frederic Charles Schaffer: Elections for Sale: The Causes and Consequences of Vote Buying, Lynne Rienner, Boulder, 2007.
  • 7. Constituyen excepciones excelentes trabajos de periodismo de investigación como María O’Donnell: El aparato. Los intendentes del conurbano y las cajas negras de la política, Aguilar, Buenos Aires, 2005; Daniel Otero: El entorno: La trama íntima del aparato duhaldista y sus punteros, Nuevo Hacer, Buenos Aires, 1997; y Hernán Vaca Narvaja: El candidato. Biografía no autorizada de José Manuel de la Sota, Sudamericana, Buenos Aires, 2001.
  • 8. Para un excelente ejemplo de este campo de estudios, v. Javier Auyero (ed.): ¿Favores por votos? Estudios sobre clientelismo político contemporáneo, Losada, Buenos Aires, 1997 y Poor People’s Politics, Duke University Press, Durham, 2000.