Tema central

Ciudades justas. Los problemas del mundo necesitan soluciones urbanas

Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Las previsiones de la ONU señalan que en 2050 más de 70% de la población mundial vivirá en ciudades. Más de la mitad del crecimiento urbano total tendrá lugar en China y la India, que se están erigiendo en centros de crecimiento económico. Por eso, en un contexto de cambio climático, resulta necesario volver sobre el concepto de ciudades sostenibles y justas; no basta con construir nuevas ciudades ecológicas –como se intenta hoy en día–, sino que es preciso transformar las existentes. Las oportunidades de progreso que porta la urbanización son numerosas, pero si los actuales «experimentos» no funcionan, las (mega)ciudades de todo el mundo desaparecerán, sumergidas en residuos, tráfico y pobreza.

Ciudades justas. Los problemas del mundo necesitan soluciones urbanas

Problema y solución, todo en uno: el destino de las ciudades modernas

Estamos viviendo en una era urbana: solo en el siglo pasado, la población que vive en ciudades de todo el mundo ha crecido de 200 millones a casi 3.000 millones. Probablemente haya que sumar otros 3.000 millones en 2050, continuando con una tendencia que se ha acelerado desde finales de la década de 1980. Las previsiones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) señalan que en 2050 más de 70% de la población mundial estará viviendo en ciudades1. Hoy, una de cada dos personas vive en un entorno urbano. El rápido crecimiento de la población ha ido acompañado de un aumento en el número y en el tamaño de las ciudades, y ha creado el fenómeno de las «megaciudades»: áreas urbanas con una población de 10 millones o más de habitantes. Actualmente, existen 19 megaciudades en el mundo y la mayoría de las nuevas está en países en vías de desarrollo2. Se espera que la cifra aumente a 26 hacia 2025 y que 12 de ellas se localicen en países asiáticos en vías de desarrollo3. En consecuencia, más de la mitad del crecimiento urbano total tendrá lugar en China y la India, que se están erigiendo a su vez en centros dinámicos de la economía mundial, teniendo en cuenta que el impulso principal de la urbanización es sin duda económico.

Hoy en día, 75% de la producción económica del mundo se concentra en las ciudades; en los países en vías de desarrollo, la cuota correspondiente está creciendo a grandes pasos4. En muchos de estos países, la parte urbana del PIB ya ha excedido el 60%. Por ese motivo, la competitividad económica urbana es un factor crítico a la hora de atraer inversiones extranjeras y capital humano, que a su vez son imprescindibles para impulsar la mejora de infraestructuras físicas y sociales. En medio de esta dimensión económica, las ciudades exitosas afrontan además una dimensión temporal: deben seguir evolucionando en forma constante a fin de mantener su relevancia y seguir siendo competitivas a escala global. En países como China y la India, esta evolución tiene lugar de una forma casi natural debido a un trabajo de construcción masiva de carreteras, puertos y bienes inmuebles. Se pronostica que la superficie total construida en países en vías de desarrollo se triplicará entre 2000 y 2030: de 200.000 km a 600.000 km. Esto implica la construcción de 400.000 km adicionales a lo largo de un periodo de 30 años, lo que equivale a la superficie urbana total del mundo a partir del año 20005.

De este modo, el panorama urbano general da lugar a retos sin precedentes: los más importantes son abordar el crecimiento de población informal; proporcionar acceso a recursos como agua potable y electricidad, así como vivienda, infraestructura social y servicios sanitarios; imponer un control de la contaminación urbana más estricto; e introducir formas de movilidad con un uso menos intensivo de combustibles fósiles.

Las ciudades de todo el mundo son centrales en el proceso de crecimiento e innovación económica y social. En su tarea como laboratorios de observación del funcionamiento de las dinámicas políticas y económicas y donde se ponen a prueba nuevas soluciones técnicas y políticas públicas en un ambiente denso e interconectado, se tornan importantes agentes de cambio. Por eso, es el tipo de urbanización, y no la ciudad en sí misma, lo que determina el curso del desarrollo sostenible. Pero ¿qué define exactamente una ciudad funcionalmente «sostenible»?

Desarrollo urbano sostenible: ¿opción o necesidad?

El término «sostenibilidad» es una de las palabras más (mal) usadas de este siglo. Si bien se lo menciona originariamente en la silvicultura, el estudio del Club de Roma «Límites del crecimiento» (1972) fue un preludio del uso internacional de la palabra. Por primera vez, este informe consideraba las ciudades en su interconexión global como ecotopos extensos cuyas condiciones vitales tienen un vasto impacto en generaciones futuras. En un contexto urbano, la definición más ampliamente difundida fue la que dio la Comisión Brundtland (1987), que añadió una dimensión social y económica al enfoque humano-ecológico de la sostenibilidad. Más tarde, la Carta de Aalborg (1994) y la Conferencia de las Naciones Unidas Hábitat II en Estambul (1996) asignaron a los municipios una responsabilidad especial en el camino hacia un desarrollo urbano sostenible6. No obstante, a pesar de los muchos otros estándares y directrices internacionales que siguieron, incluida la Agenda 21 (Declaración de Río, 1992), el concepto de sostenibilidad urbana sigue siendo bastante impreciso. Por consiguiente, tal vez la distinción más obvia relativa al desarrollo urbano sostenible sea la transformación verde de las mega(ciudades) existentes, como demuestran casos de estudio del Distrito Federal en México, Mumbai o Estocolmo, en comparación con nuevos proyectos de ecociudades, del estilo de la ciudad ecológica de Ras al-Jaima (Emiratos Árabes Unidos) o Donghang (cerca de Shanghái)7. Pero ¿tendrá esta última visión –la planificación de ciudades desde cero– el potencial para ser replicable, y con ello servir de modelo realista para el desarrollo urbano futuro?

Analicemos un ejemplo del desierto: el ambicioso proyecto de la ciudad de Masdar, en Abu Dabi. Tramada en conjunto por la empresa alemana Transsolar (de Stuttgart) y diseñada por Foster & Partners, Masdar será, supuestamente, la primera ciudad autárquica en el plano energético y libre de emisiones de CO2. Entre sus políticas está la prohibición de todo tipo de factores contaminantes, una reducción de 80% en el consumo de energía de la ciudad y un objetivo de 100% de generación de electricidad renovable. Asimismo, la ciudad de 6 km sigue el ejemplo de la guía de diez puntos compilada en los estándares de sostenibilidad One Planet Living del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés), que incluyen, por ejemplo, transportes respetuosos del medio ambiente y el objetivo de no generar residuos, apelando al reciclado consecuente de todos los materiales. Una vez que se la inaugure en 2020, Masdar quiere ofrecer un hogar a 50.000 ciudadanos. No obstante, es razonable preguntarse si la idea de construir una ciudad en mitad de un inhóspito desierto para una clientela internacional no es sencillamente insostenible. En 2008, los problemas financieros originados en la crisis global provocaron la suspensión de las obras. El proyecto, con un costo de 22.000 millones de dólares, estuvo a punto de fracasar. Pero aun si la ciudad de Masdar se convierte en un nuevo modelo urbano sostenible, tendrá una importancia limitada en un mundo en el que la mayor parte de la población vive al día. Para esas personas, la sostenibilidad no tiene una relevancia inmediata, ya que su prioridad evidente es la lucha por la supervivencia.

Esta dimensión social, que incluye pobreza y penurias, desigualdad de género y exclusión social, es central para un desarrollo urbano sostenible en todos los niveles y en los asentamientos urbanos de todos los tamaños. Por lo común, los pobres son quienes más sufren la falta de infraestructura durante el rápido crecimiento de las ciudades en desarrollo. En la actualidad, uno de cada tres habitantes urbanos vive en barriadas prácticamente sin agua ni servicios sanitarios, con una higiene inadecuada y una frecuente ausencia de protección estatal. Por este motivo, cada vez más Estados intentan reducir la migración del campo a las ciudades: 72% de los países en vías de desarrollo implementó programas de este tipo en 2009, en comparación con 44% que lo hacía en 1976. En consecuencia, parece que la transformación innovadora de las ciudades existentes y de aquellas en rápido crecimiento es la clave de una urbanización sostenible. Las ciudades cuya expansión se produce a gran velocidad no pueden simplemente copiar el modelo de crecimiento urbano del mundo industrializado, que se basa en precios bajos de la energía y en la distribución de recursos del entorno.

Este aspecto nos conduce a la dimensión global del debate: lo que también preocupa profundamente a los países industrializados son los efectos que tienen sobre el clima y los recursos naturales los procesos de urbanización en ciudades como Mumbai, México DF o Beijing. Las inmensas demandas de las ciudades emergentes tendrán su efecto sobre los precios globales del combustible, los alimentos y el acero y afectarán globalmente los objetivos de reducción de CO2, así como el comercio internacional. Por ejemplo, se estima que un crecimiento de 1% en la urbanización lleva a un aumento de 2,2% en el consumo energético. Considerando una tasa de crecimiento proyectada de 150% entre 1990 y 2025 –que, como se ha mencionado antes, tendrá lugar principalmente en Asia–, el consumo general de energía se cuadriplicaría. Las emisiones de CO2 resultantes serían responsables de la mitad de los cambios que afectan el clima del planeta8.

Según el Informe Stern sobre la Economía del Cambio Climático, un escenario en el que el ritmo de consumo y las emisiones se mantuvieran inalterados podría provocar una pérdida de 5% a 10% del PIB global; los países pobres experimentarían una pérdida de más de 10%. En total, esto podría llevar a una reducción de entre 5% y 20% del consumo per cápita9. Por otro lado, el argumento de que las ciudades emergentes deberían disminuir su desarrollo económico debido a las emisiones globales probablemente no las disuada. De hecho, sucederá lo contrario: los países emergentes tienen que crecer rápidamente durante cierta cantidad de años para reducir la pobreza y generar los recursos necesarios a fin de suministrar una infraestructura física y social para la educación, los servicios de salud, agua potable, servicios sanitarios, transporte y energía. Por lo tanto, si se desea mantener el «acuerdo verde» global, es absolutamente necesaria la creación de soluciones nuevas y adaptables a un contexto urbano emergente. Al mismo tiempo, el éxito de la implementación, por ejemplo a través de estrictas políticas y planes de financiamiento municipal, tiene que ser una opción consciente que recomienden todas las partes urbanas locales interesadas para crear impactos a largo plazo. Todo esto plantea grandes retos a los tomadores de decisiones. Pero a países como la India y China, por ejemplo, el contexto urbano les ofrece a su vez una oportunidad única de ser pioneros: aunque sus ciudades sean el centro del problema, también contienen los mecanismos para resolverlo. Revisando la pregunta relativa al panorama global de urbanización, diríamos: ¿pueden establecer las ciudades emergentes nuevos estándares de sostenibilidad?

Países como China y la India se enfrentan a cuatro grandes retos simultáneos: a) un crecimiento desmesurado de la población; b) una vasta industrialización; c) escasez de recursos; y d) una burocracia que no puede seguir la velocidad de transformación, en especial presionada por los factores a y b. El panorama general pone la presión sobre los ciudadanos, políticos y burócratas, y sobre las empresas. Por otro lado, los escenarios de crecimiento de los países crean un conjunto de nuevas oportunidades porque su velocidad de transformación favorece la innovación en un marco de tiempo medible. El resultado es que los países emergentes funcionan como laboratorios de adaptaciones: en el sector privado, a través del empresariado; en el sector público, a través de nuevas directrices políticas innovadoras y estrategias de implementación. Para garantizar el éxito de esas adaptaciones, los países emergentes deberán aunar esfuerzos. La buena noticia es que no tendrán que empezar de cero, porque ya existen buenos modelos que funcionan. Empecemos por un estudio de caso de la mayor democracia del mundo: la India.

Desarrollo urbano sostenible: revisión de la realidad

La India está siendo testigo de una transformación urbana acelerada y a una escala completamente novedosa. El Ministerio de Desarrollo Urbano estima que la población del país que vive en ciudades pasará de 286 millones en 2001 a 320 millones en 2011 y a 530 millones en 2021. Los centros urbanos ya están soportando presión. La población de las nuevas megaciudades como Bangalore (5,5 millones) o Chennai (4,7 millones) seguirá creciendo, y megaciudades como Mumbai (19 millones) o Nueva Delhi (16,7 millones) triplicarán su tamaño en 2050. Por añadidura, la economía urbana ha eludido la mayoría de las 600.000 aldeas del país. La incertidumbre en el ámbito rural lleva a la población a migrar a las ciudades en busca de una mejor forma de vida. Según la Organización Nacional de Encuestas por Muestra (NSSO, por sus siglas en inglés) (2007), alrededor de 50% de los campesinos han pensado en abandonar la agricultura si encuentran un modo de vida alternativo. Se espera que las megaciudades de la India reciban un flujo de refugiados por razones climáticas, no solo de las zonas rurales del país, sino también de países vecinos como Bangladesh, donde las repercusiones del cambio climático serán más severas. Según el Banco Mundial (BM), en los próximos 20 años llegarán del campo a una ciudad india 30 inmigrantes por minuto. Para dar respuesta a este reto, la India deberá construir 500 ciudades nuevas. Para Joan Clos, director ejecutivo de ONU-Hábitat, es evidente que la migración a las ciudades es el acontecimiento económico y político actual más serio. Al mismo tiempo, es probable que las consecuencias de la contaminación urbana, la sobreexplotación de recursos y sus efectos sobre millones de habitantes se conviertan en un factor negativo significativo del desarrollo económico en la India. Por esa razón, el segundo país más poblado del mundo incrementará sus emisiones de CO2 a 7.300 millones de toneladas en 2031, casi cinco veces más que el índice de emisiones actual, ubicado en 1.500 millones (per cápita).

Por el momento, la India sigue teniendo una intensidad energética inferior a China o Estados Unidos, resultado del bajo consumo de carbón de la economía del país, que favorece los servicios y tiene un nivel de ingresos relativamente bajo, en especial en el sector informal (se estima que solo 9% de los trabajadores indios tienen empleos formales y que 15% de la población urbana vive en asentamientos informales). Pero esta situación está a punto de cambiar y los elementos ya están presentes: aunque menos de una tercera parte de la India está urbanizada, su población urbana ya supera la de EEUU10. Las áreas urbanas representan actualmente 60% del consumo general de energía en la India, pero a la vez, la productividad del sector urbano contribuye en un 60% al PIB. El gobierno central ha advertido a los estados que minimicen los subsidios y dispongan los planes de desarrollo urbano y proyectos en un formato comercial, a fin de captar impuestos adicionales que ayuden a minimizar las diferencias en costos operativos e ingresos. Los municipios se centran en bonos exentos de impuestos que proporcionen dinero para el desarrollo de infraestructura. El gobierno también está buscando la participación del sector privado en el abastecimiento de agua confiable. Hoy por hoy, quienes toman decisiones están en el proceso de enmendar las leyes existentes a fin de lograr una mayor transparencia y responsabilidad en cuanto a la utilización de fondos públicos para el desarrollo de áreas urbanas. La normativa nacional sobre el cambio climático, hecha pública en 2008, no establece directrices de implementación contundentes para la puesta en marcha de estrategias de adaptación en las ciudades de la India.

Por todo ello, el respaldo internacional es imprescindible para dar solución a los retos que supone una transformación urbana sostenible. Respecto a la transferencia de tecnología, uno de los precursores es Japón. Por ejemplo, la Agencia de Cooperación Internacional de ese país está participando en el diseño del Plan Hidráulico para Delhi 2021, que pretende mejorar el sistema de abastecimiento de agua de la ciudad. Pero no es la única cooperación: adicionalmente, en noviembre de 2010, la India y Japón informaron de un plan de construcción de 24 ciudades verdes a lo largo del Corredor Industrial Delhi-Mumbai. Estas ciudades verdes habrán optimizado su abastecimiento energético, un suministro de agua potable las 24 horas, carriles para bicicletas y rutas para peatones, así como sistemas de reciclado de agua y residuos. En siete ciudades ya ha empezado un trabajo preliminar con proyectos piloto. Empresas como Hitachi, Mitsubishi y Toshiba participan en el diseño y la construcción de ciudades ecológicas. La razón es que Japón tiene mucha experiencia en el desarrollo y la implementación de prácticas urbanas sostenibles. Echemos un vistazo a otro estudio de caso: la ciudad de Yokohama.Con casi cuatro millones de habitantes, Yokohama es la segunda ciudad en extensión de Japón y fue declarada modelo internacional de gestión sostenible de residuos por lo que se conoce como el Plan G30. El plan fue iniciado en 2003 y contribuyó a una reducción de más de 30% de la generación de residuos a finales del año fiscal 2010. Lo que se destacó del proceso de planificación fue el fuerte compromiso de todos los interesados para identificar claramente las diferentes responsabilidades repartidas entre hogares, empresas y el sector público. Por ejemplo, con el objetivo de reciclar recursos reutilizables y reducir la generación de residuos en la mayor medida posible, el número de categorías para separar los residuos de los hogares aumentó de 5 a 10, y el número de elementos pasó de 7 a 15. En 2005, este sistema se implantó en toda la ciudad. Adicionalmente, se impartió educación ambiental y se llevaron a cabo varias actividades promocionales relacionadas con la reducción de residuos para mejorar la concienciación al respecto. Los resultados son asombrosos: la ciudad de Yokohama redujo la generación de residuos en un 38,7%11, de 1,6 millones de toneladas en 2001 a un millón de toneladas en 2007, todo ello mientras la población de la ciudad crecía en alrededor de 166.000 personas12. Este desarrollo significativo permitió a Yokohama cerrar dos incineradoras, lo que ahorró a la ciudad más de 1.000 millones de dólares que habría necesitado para su renovación13.

Otras estimaciones demuestran que la reducción de residuos en el mismo periodo dio lugar a un recorte de alrededor de 840.000 toneladas de emisiones de CO2, lo que equivale a la cantidad que pueden absorber 60 millones de cedros japoneses al año. El gobierno de Yokohama calculó que se necesitarían aproximadamente 600 km (un área 14 veces superior a la de la ciudad) para plantar esa cantidad de cedros14.

Las ciudades siempre han tenido fama de ser lugares de progreso, emancipación, espíritus libres e intercambio social. Disponen de recursos como el conocimiento, la innovación técnica y cultural y la creatividad. Al mismo tiempo, su poder político las convierte en catalizadoras de estilos de vida modernos, y en nuestros días un estilo de vida moderno es aquel que apuesta por la sostenibilidad y la conciencia. Por ello, las ciudades modernas deben recurrir a su vasto conocimiento y evitar errores en la planificación urbanística vigente. Las ciudades modernas deben centrarse más en la implementación de soluciones pragmáticas. Para alcanzar ese fin, es necesario compartir experiencias y proyectos de mejores prácticas a través de plataformas internacionales. Un buen ejemplo es el proyecto Urban Age15, organizado por la London School of Economics en cooperación con la Sociedad Alfred Herrhausen, que es el foro internacional del Deutsche Bank. El proyecto consiste en una investigación internacional de las dinámicas espaciales y sociales de ciudades centrada en una conferencia anual, iniciativas de investigación y publicaciones. Impulsado por otro icono alemán, Sie­mens, el «Sustainable City Collective» [Colectivo Ciudad Sostenible]16 se ha convertido en una plataforma interactiva que reúne estudios de caso y mejores prácticas de todo el mundo.

Cada vez más empresas entienden que tienen que adaptar sus productos a las necesidades de las megaciudades. Actores globales como Siemens, General Electric, ABB, IBM o Cisco ya están preparándose para las oportunidades desarrollando redes de suministro inteligentes, vehículos eléctricos sin conductor, tecnologías inteligentes del hogar e instrumentos para un uso racional del agua y la energía (por ejemplo, Siemens acaba de lanzar su nueva área de negocio «Infraestructura y ciudades»). Este desarrollo ofrece una nueva perspectiva porque tanto las empresas privadas como el sector público deben adaptarse a las prácticas de otros a fin de crear impactos significativos. Este nuevo enfoque tiene el potencial de cambiar patrones de negocio habituales, y por ello podrá dar lugar a un aumento significativo de las asociaciones público-privadas, en especial en países emergentes. El camino futuro debe centrarse en soluciones económicas, sistémicas e innovadoras para conseguir ciudades mejores. Solo cuando todas las partes interesadas de la ciudad entiendan que la urbanización sostenible es imposible si está basada en prácticas estándar, la nueva área urbana verde tendrá el potencial para desplegarse.

Conclusión

A pesar de las dudas que rodean estos retos urbanos globales, las oportunidades de progreso que aporta la urbanización son numerosas: si las nuevas generaciones de urbanistas son capaces de gestionar la futura masa migratoria de un modo políticamente aceptable, este cambio posee el potencial de ser el motor de un nuevo boom económico y cultural. Al mismo tiempo, los riesgos son elevados. Si este «experimento» no funciona, las (mega)ciudades de todo el mundo desaparecerán sumergidas en residuos, tráfico y pobreza. Al final, la falta de perspectiva y la frustración pueden descargarse en una escala desconocida hasta hoy. Un estudio reciente elaborado por la consultora Booz & Company apunta que las ciudades de todo el mundo tienen que invertir 351.000 millones de dólares en los próximos 30 años para modernizarse y mejorar sus infraestructuras físicas y sociales. Pero la investigación pone de manifiesto también que la suma total podría reducirse a 296.000 millones de dólares si los tomadores de decisiones urbanos se centran en una transformación inmediata hacia sistemas de transporte público eficientes en el plano energético y en el uso de energías renovables. En consecuencia, la necesidad de un desarrollo urbano sostenible no puede seguir ignorándose, y la acción es más urgente que nunca.