Coyuntura

Cerca de un acuerdo… ¿cerca de la paz? El laberinto de las negociaciones en Colombia

Las negociaciones de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) han logrado acuerdos parciales en materia de participación política, desarrollo agrario y política de drogas. Ahora se está discutiendo sobre la justicia para las víctimas, y en ese marco ha habido avances en la búsqueda de mecanismos para desescalar el conflicto, entre ellos un acuerdo concreto sobre desminado. Sin embargo, los retos son múltiples: un sector de la política y de la sociedad colombianas se opone al proceso en sus términos actuales y, más allá de la firma de un compromiso, su implementación y las tareas que implica el posconflicto pueden ser aún más complejas que el logro del tan esperado acuerdo final.

Cerca de un acuerdo… ¿cerca de la paz? / El laberinto de las negociaciones en Colombia

En agosto de 2012, el gobierno de Colombia liderado por el presidente Juan Manuel Santos (en el poder desde 2010) hizo público el proceso de negociaciones iniciado a comienzos de 2011 con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (farc-ep), que se propone poner fin a un conflicto armado que lleva más de 50 años. De acuerdo con el gobierno, al tiempo de dar a conocer las negociaciones se daba por concluida la primera etapa del proceso de paz, con la firma del «Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera», que incluye cinco puntos sustantivos y uno de garantías: desarrollo agrario, participación política, fin del conflicto, solución al problema de las drogas ilícitas, derechos de las víctimas y, por último, implementación, verificación y refrendación.

La segunda etapa, iniciada en Oslo en octubre de 2012 y que continúa desarrollándose en La Habana, con Cuba y Noruega como garantes del proceso y Chile y Venezuela como facilitadores, implementó los diálogos directos por medio de los cuales se busca llegar a un Acuerdo Final sobre los puntos mencionados. A partir de la firma de ese acuerdo comenzará la transición hacia una paz sostenible, la tercera etapa del proceso según han subrayado las autoridades. En palabras de Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz, «uno podría decir que ese es el verdadero comienzo del proceso de paz, no el fin».

En efecto, todos los analistas que trabajan sobre el largo conflicto colombiano coinciden en que la firma de un acuerdo no implica por sí misma el logro de la paz en el país. Aunque sería un hito político y simbólico importante, las tareas pendientes en el posconflicto son muchas y muy complejas, y la construcción de condiciones de paz verdaderas y sostenibles será un proceso largo y difícil, por lo cual gobierno y especialistas trabajan ya la preparación de esa etapa, mientras se espera la firma de un acuerdo definitivo con la guerrilla.

Escenario político y proceso de paz

Por supuesto, desde su inicio, las negociaciones son uno de los factores más relevantes en el escenario político colombiano, especialmente en el contexto de las elecciones legislativas y presidenciales que tuvieron lugar en mayo de 2014 (y ocurre lo mismo con las de alcaldes y autoridades locales previstas para octubre de 2015). Durante 2014, la mesa de negociación de La Habana se convirtió en el centro de una campaña que estuvo particularmente polarizada entre quienes apoyaban la iniciativa de paz del presidente Santos y quienes se oponían a ella de manera radical. El principio de que nada está acordado hasta que todo esté acordado, que rige el desarrollo de las negociaciones, contribuyó aún más a la polarización y a la utilización del proceso como caballo de batalla durante la contienda electoral. Previendo ese escenario, Santos quería alcanzar el acuerdo final a más tardar en noviembre de 2013, momento en el que vencía el plazo para su postulación para la posible reelección, pero ello no fue posible.

Sin duda, el proceso ha sido mucho más lento de lo previsto en sus inicios. Para la época en que se esperaba que las negociaciones estuvieran terminadas, solamente se habían logrado avances en los dos primeros puntos de la agenda: desarrollo rural y participación política. Después de esos acuerdos parciales, los equipos negociadores decidieron enfocarse en el punto relativo al problema de las drogas ilícitas, sobre el cual se llegó a un acuerdo en mayo de 2014, dos semanas antes de la primera ronda de las elecciones presidenciales. Desde ese momento, se viene trabajando sobre el punto de la justicia para las víctimas, sobre el cual aún no hay consenso.

La reelección de Santos para un segundo periodo presidencial (2014-2018) fue en cierto sentido un plebiscito para la política de búsqueda de una paz negociada, y su victoria le dio un nuevo aire al proceso, aun si los resultados electorales evidenciaron también que amplios sectores de la sociedad colombiana tienen, por lo menos, dudas sobre la forma en que se están desarrollando las conversaciones de La Habana: el ganador de la primera vuelta fue Oscar Iván Zuluaga, el candidato uribista, con 29,3% de los votos, contra 25,7% de Santos, mientras que en la segunda vuelta este último obtuvo casi 51% frente a 45% de Zuluaga. Para conseguir este resultado, Santos contó con el voto de casi toda la izquierda, que buscó evitar que los guerreristas volvieran al Palacio de Nariño.

Por su parte, las elecciones al Congreso consolidaron un bloque parlamentario de derecha, alrededor del ex-presidente y hoy senador Álvaro Uribe, jefe del Centro Democrático y opositor radical al proceso de paz. Ya desde la campaña electoral, Uribe y sus seguidores mantuvieron una permanente campaña de críticas a las conversaciones y han insistido en que se está negociando una paz con impunidad y en que se les está entregando el país a las farc-ep.

Precisamente como respuesta a esas críticas, en septiembre de 2014, Santos y la guerrilla acordaron publicar los borradores de los acuerdos alcanzados hasta ese momento. En un comunicado conjunto del gobierno y las farc-ep, los negociadores señalan que tomaron la decisión de hacer públicos los textos dado que «persisten todo tipo de especulaciones sobre lo acordado, que son producto unas veces del desconocimiento (…) y otras de una intención clara de desinformar a la opinión pública».

De todos modos, las críticas persisten, y la sensibilidad de los temas que se están tratando en la Habana constituye un caldo de cultivo para que las suspicacias consigan apoyo social. La discusión sobre las víctimas está muy vinculada a la de la justicia y al tipo de mecanismos que se establecerán para que realmente los acuerdos no lleven a una paz con impunidad, punto en el que las farc-ep y el gobierno tienen aún diferencias muy profundas. De hecho, la mayoría de los analistas piensa que el acuerdo final recién se logrará en 2016 o incluso en 2017.

Avances en las negociaciones

En el primer punto negociado, sobre desarrollo agrario, los acuerdos consisten en promover la formalización y el registro de la propiedad rural y en brindar apoyo técnico y financiero y acceso a tierras, a pequeños agricultores y cooperativas de campesinos. En ese sentido, se anunció la creación de un Fondo de Tierras para la Paz, que el gobierno constituirá por medio de la compra de superficies inexplotadas de grandes latifundistas, el aporte de terrenos públicos baldíos o abandonados y la expropiación de tierras adquiridas ilegalmente, y la titulación progresiva de todos los predios que ocupan o poseen los campesinos. Además, se contempla la adecuación de la infraestructura en los territorios y la promoción del desarrollo social (salud, educación, vivienda), estimulando la producción agropecuaria y la economía solidaria y cooperativa por medio de asistencia técnica, subsidios, créditos y formación laboral para la generación de ingresos.

En cuanto a la participación política, se acordaron mayores garantías para ejercer la oposición al gobierno, incluyendo la formulación de un estatuto para la oposición, tarea pendiente en Colombia desde hace muchos años, y más mecanismos de participación popular. Se estableció también que habrá un acceso más amplio a los medios públicos para todos los actores que quieran intervenir en política y que se revisará el régimen electoral y de partidos políticos. Además, temporalmente, se dará mayor representación parlamentaria a las zonas más afectadas por el conflicto y habrá un sistema de seguridad para desarrollar la actividad política en esas regiones, buscando evitar que ocurra algo similar al exterminio de dirigentes y militantes de la Unión Patriótica entre fines de los años 80 y comienzos de los 90. Por su parte, las farc-ep se comprometen a abandonar la lucha armada pero aún sin entregar las armas. De todos modos, hasta ahora los acuerdos no garantizan la posibilidad de participación electoral de los miembros de la guerrilla responsables de violaciones a los derechos humanos o crímenes de guerra.

Con respecto al fenómeno del narcotráfico, el acuerdo hace explícita la diferencia entre cultivadores de coca y miembros de organizaciones criminales dedicadas al tráfico de drogas y establece mecanismos distintos para tratar a cada grupo. Para los primeros, se plantea un programa amplio de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y de desarrollo alternativo, en cuyo diseño e implementación participarán activamente las comunidades, y que para tener éxito deberá estar estrechamente vinculado a los programas de desarrollo agrario definidos en el primer punto de los acuerdos. El programa requiere que las comunidades se comprometan a no sembrar coca nuevamente e indica que si esto no se cumple, habrá erradicación manual forzosa o incluso aspersiones aéreas, un mecanismo muy controversial por sus enormes costos económicos y sociales y sus pobres resultados. Adicionalmente, en materia de consumo de drogas se acordó crear un programa de prevención y otro de atención a los consumidores, aunque no se entra en muchos detalles sobre ninguno de los dos. Finalmente, se mantuvo el marco prohibicionista que ha marcado las políticas contra las drogas al señalar que cuando se firme el acuerdo se continuará la persecución de las organizaciones del crimen organizado por medio de una política criminal y otra de lucha contra la corrupción, así como mediante acciones que permitan desarticular las finanzas de esas organizaciones y el lavado de activos. En este punto, las farc-ep se comprometen, además, a cortar todos sus vínculos con el narcotráfico, lo que permitiría al Estado concentrarse en la persecución de los grupos criminales, y a participar activamente en un programa de desminado de las zonas sembradas con coca, brindando información sobre la ubicación de estos artefactos que tienen efectos devastadores no solo entre el personal militar, sino también en las comunidades campesinas.

¿Qué se está negociando en este momento?

Después del acuerdo parcial sobre drogas de mayo de 2014, se inició formalmente la discusión del punto sobre las víctimas, que incluye varias problemáticas muy sensibles como la justicia transicional, la exención o reducción de penas, la búsqueda de la verdad y la responsabilidad por violaciones de derechos humanos o crímenes de guerra. Como se dijo, aún no se ha logrado un acuerdo al respecto; sin embargo, las partes han tomado varias decisiones importantes que vale la pena mencionar.

Por un lado, se decidió pedir al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), a la Conferencia Episcopal y a la Universidad Nacional de Colombia que seleccionaran a 60 víctimas del conflicto armado en el país para viajar a La Habana en cinco grupos y hablar de sus expectativas sobre la construcción de la paz y la satisfacción de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Como era de esperar, la elección de ese grupo generó muchas polémicas, dada la dificultad de que los seleccionados puedan reflejar la situación, las opiniones y las necesidades de más de siete millones de víctimas directas del conflicto y de los demás millones que se han visto afectados indirectamente.

En términos generales, el propósito de incluir a víctimas de todos los actores violentos se cumplió. Entre los 60 seleccionados había militares, empresarios, sindicalistas, académicos, periodistas, religiosos y personas del común, afectados por la Fuerza Pública, las farc-ep, el eln, los paramilitares y las bandas criminales. Todas estas personas viajaron a Cuba en el marco de cinco rondas que terminaron en diciembre de 2014 y cuyo balance también es controversial. Mientras que algunos consideran que los viajes fueron importantes porque colocaron a las víctimas como la razón de ser del proceso y les dieron voz frente a quienes los han vulnerado, otros plantean que aún falta darles mayor visibilidad, que las víctimas de las farc-ep no han sido suficientemente escuchadas y reconocidas, y que es necesario que las propuestas que se llevaron a La Habana sean incluidas en el acuerdo final, cosa que aún no está clara.

Lo que sí quedó claro fue que no será tan fácil que las farc-ep reconozcan públicamente que han sido victimarios en el marco del conflicto. Aunque el grupo está dispuesto a aceptar sus responsabilidades en hechos puntuales, como ocurrió con la masacre de Bojayá, aún no ha pedido perdón por esos u otros hechos. En palabras del negociador guerrillero, alias Pastor Alape, «nosotros nunca nos sentimos victimarios, no somos victimarios pero tenemos responsabilidad en hechos puntuales. Nuestra razón de ser no es agredir a la población, es luchar en su defensa». Esta postura es problemática en virtud de la poca confianza que generan las farc-ep entre la opinión pública colombiana. Como bien lo dice el analista Álvaro Sierra, «mientras las farc no hagan un reconocimiento categórico y sin matices de su responsabilidad como victimarios, sus declaraciones –y sus actos– solo van a contribuir a reforzar la incredulidad, el escepticismo y la desconfianza, ya muy amplios, en el proceso».

Otro de los acuerdos de las partes negociadoras dentro del punto sobre las víctimas fue la creación de una subcomisión técnica para el fin del conflicto, integrada por militares activos de alto rango y miembros de las farc-ep, para discutir el cese del fuego y el fin del conflicto. El objetivo de este equipo es proveer insumos a la Mesa de Conversaciones y facilitar sus debates mediante «la discusión de diferentes opciones y modelos para la dejación de armas, desmovilización y cese al fuego que solo se implementarían en caso de que haya la firma de un acuerdo final», según se informó en un comunicado oficial.Dadas las inevitables críticas a la creación de la subcomisión, el jefe negociador del gobierno, Humberto de la Calle, resaltó la importancia de la participación de militares activos en el proceso, tanto como una muestra de respeto hacia la institución armada como por tratarse de un actor fundamental para cualquier decisión que tome el gobierno en el marco de la terminación del conflicto. Aunque la subcomisión no tiene facultades negociadoras, incluir a los militares en el proceso es una manera de tranquilizar a las Fuerzas Armadas frente a las insinuaciones que se han hecho de que su futuro está siendo discutido en la Mesa de Conversaciones, punto inaceptable para quienes por 50 años han tenido la misión de acabar con «el enemigo interno» que representa la guerrilla.

Aunque se esperaba que la subcomisión iniciara sus labores a finales del año pasado, algunas dificultades, entre ellas la interrupción del proceso de negociaciones debido a la captura del general Rubén Alzate por parte de las farc-ep, ocurrida en noviembre en circunstancias algo extrañas que se superaron rápidamente, retrasaron su arranque hasta febrero de este año, momento en que el gobierno y la guerrilla señalaron en su 42o comunicado conjunto que habían establecido los lineamientos y reglas de funcionamiento de ese grupo técnico. Sin duda, este es un paso muy significativo: hasta hace unos pocos años hubiera sido impensable ver sentados a la misma mesa a generales activos de las Fuerzas Armadas y a miembros del Secretariado de las farc-ep, especialmente porque el grupo de altos mandos seleccionado por el gobierno para participar en esta subcomisión, bautizado como Comando Estratégico de Transición, está conformado por los comandantes con más experiencia en la lucha antisubversiva. La convicción que está detrás es que esa experiencia los vuelve los más indicados para buscar mecanismos para desescalar el conflicto y, finalmente, llegar a un cese bilateral del fuego que sea definitivo.

Adicionalmente, también en el marco de la discusión del punto sobre las víctimas, las partes negociadoras decidieron crear una comisión histórica, con el propósito «de contribuir a la comprensión de la complejidad del contexto histórico del conflicto y proveer insumos para las delegaciones en la discusión de los diferentes puntos del Acuerdo General que están pendientes». La comisión estuvo conformada por 12 expertos y dos relatores seleccionados por la Mesa de Conversaciones, cuyo mandato era analizar «los orígenes y las múltiples causas del conflicto; los principales factores y condiciones que han facilitado o contribuido a la persistencia del conflicto; y los efectos e impactos más notorios del conflicto sobre la población».

Los miembros de la comisión entregaron sus informes –cada uno por separado– en febrero pasado. En esos documentos se refleja la diversidad de opiniones que hay en el país (si bien hay que decir que ninguno de los expertos expresa una posición verdaderamente de derecha) sobre cuándo y por qué comenzó el conflicto, el papel que han tenido el narcotráfico, Estados Unidos y las elites, y cómo avanzar hacia el futuro.

Si bien hay pocos consensos entre los expertos, se pueden encontrar algunos puntos generales de coincidencia. Uno de ellos es que el problema de la tierra y de la propiedad rural ha sido el marco dentro del cual se ha desarrollado el conflicto, y esto se relaciona también con el hecho de que la más afectada por este ha sido la población civil de las zonas rurales, victimizada por todos los actores armados: agentes del Estado (asesinatos selectivos, tortura, ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas), guerrilleros (minas antipersonas, desplazamiento forzado, secuestro, extorsión, reclutamiento ilícito, ataques contra bienes civiles y públicos y daños ambientales) y paramilitares (asesinatos selectivos, amenazas, masacres, desplazamiento forzado y despojo de tierras, tortura y delitos sexuales). Otro punto de coincidencia se refiere al fracaso en llevar adelante reformas estructurales que son necesarias para el país, por lo que varios de los expertos advierten que si se quiere garantizar una paz sostenible y duradera habrá que avanzar en esas reformas. En ese sentido, se plantea que el posconflicto es una oportunidad para construir condiciones de paz, pero que existen a su vez grandes riesgos de que la violencia se repita si no se encaran las medidas necesarias para una reintegración exitosa de los combatientes, si el Estado no logra consolidar su control sobre el territorio y mejorar su aparato de administración de justicia, y si no se consigue comprometer a las elites con las reformas. De hecho, hasta ahora en algunos casos estas últimas incluso han aprovechado los factores de conflicto para obtener o mantener su poder. Es imposible describir aquí en detalle la riqueza de los 14 informes; sin embargo, una de las conclusiones que se puede extraer de ellos es que «el conflicto ha significado una derrota para todos los colombianos. La guerrilla no pudo conquistar el poder por la vía de las armas y el Estado no ha logrado consolidar su presencia en todo el territorio. Además, ha empobrecido más a los sectores sociales más pobres y ha sido un enorme obstáculo para el desarrollo económico».

Finalmente, en esta etapa de negociaciones las farc-ep y el gobierno crearon una subcomisión de género, para asegurar que el acuerdo final tenga un enfoque adecuado en esta materia. En este marco, las partes han tenido reuniones con grupos de mujeres y de la comunidad lgtbi y han señalado que sus planteamientos formarán parte de los insumos usados por la mesa para avanzar en la construcción de acuerdos.

Un primer paso concreto

Durante los dos años y medio que llevan las negociaciones, ambas partes han señalado hasta el cansancio que nada está acordado hasta que todo esté acordado. Sin embargo, en marzo de 2015 hubo un anuncio que rompe parcialmente ese principio y que es una buena noticia en la medida en que permite visualizar un resultado real y concreto del proceso. En su comunicado conjunto del 7 de marzo, las partes anunciaron un acuerdo sobre desminado «para avanzar en la construcción de confianza y con el fin de contribuir a generar condiciones de seguridad para los habitantes que se encuentran en zonas de riesgo por la presencia de minas, artefactos explosivos improvisados, municiones sin explotar y restos explosivos de guerra, y de dar garantías de no repetición a las comunidades».

De implementarse con éxito, el acuerdo representará un beneficio real para comunidades campesinas profundamente afectadas por el conflicto. El desminado es un punto clave en el marco del proceso de paz por varias razones: por un lado, es simbólicamente muy importante porque es un asunto humanitario sobre el cual hay acuerdo aun entre los opositores al proceso; por otro, es un paso necesario para avanzar en otras tareas incluidas en los acuerdos parciales, y en algunas leyes ya aprobadas, como la restitución de tierras, el desarrollo agrario y la erradicación de cultivos ilícitos. Además, sus resultados podrían verse pronto.

Claramente, el acuerdo sobre desminado representa un gesto de paz que puede ir ambientando las discusiones, ya bastante álgidas, entre políticos y analistas acerca de un punto muy complejo de las negociaciones: la refrendación popular de los acuerdos.

El futuro próximo

El actual proceso de paz colombiano ha ido más lejos que ningún otro en la historia del país, y la presión sobre las partes para que continúen en la mesa hasta llegar a un acuerdo final es enorme. Sin embargo, la lentitud de las conversaciones y la poca habilidad del gobierno para comunicar los avances generan desconfianza en la opinión pública y les dan espacio a los opositores para sembrar dudas sobre lo que se está conversando en La Habana. En particular, los interrogantes sobre los mecanismos de justicia que se aplicarán a los miembros de la guerrilla, la reintegración de los desmovilizados y el futuro de las fuerzas de seguridad del Estado aún no tienen respuesta y las posiciones de las partes parecen todavía muy distantes. Todo esto hace suponer que no habrá un acuerdo antes de 2016 o 2017.

De todas maneras, es posible sostener que llegar a un acuerdo final entre los equipos que están negociando en Cuba es lo menos difícil. Después vendrá la refrendación de lo acordado por parte de la sociedad colombiana, lo cual no está garantizado dada la desconfianza generalizada hacia las farc-ep, el aprovechamiento que de ella hace la oposición y la apatía de amplios sectores sociales frente al proceso. Y luego vendrá la tarea aún más compleja de la implementación de los acuerdos y, además, la puesta en marcha de las reformas necesarias para la construcción de una paz sostenible y real, para lo cual el país en su conjunto deberá hacer frente a retos profundos vinculados con problemas estructurales que no tienen que ver con la guerrilla. En definitiva, la violencia en Colombia no ha sido solo el conflicto armado. Superarla requiere ver más allá de las farc-ep.