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Brasil: nuevo desarrollismo y petróleo de aguas profundas

Una de las cuestiones en el debate actual sobre el significado de los diez años de gobierno del pt es si el gobierno consiguió implementar un nuevo paradigma de desarrollo que supere la lógica del Consenso de Washington. Este artículo presenta algunos elementos de la discusión en torno del «nuevo desarrollismo» y pone el foco en los gigantescos reservorios de petróleo en aguas profundas descubiertos en Brasil en 2007, en los que el hidrocarburo se encuentra bajo espesas capas de sal. Son centrales en esta discusión el rol del Estado y de Petrobras, la captación del ingreso petrolífero y las políticas industriales y tecnológicas a partir de los requerimientos de contenido local.

Brasil: nuevo desarrollismo y petróleo de aguas profundas

Introducción

Después de casi dos décadas de semiestancamiento, Brasil eligió en 2002 a un presidente del Partido de los Trabajadores (PT) que simbolizó la decisión de promover cambios económicos y sociales que superaran las directrices del Consenso de Washington. En un primer momento, el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva optó por ganarse la confianza de los mercados con políticas alineadas a la ortodoxia macroeconómica pero, a partir de 2006, comenzó a entreverse con más claridad la construcción de lo que se podría caracterizar como un nuevo modelo1. Durante el primer gobierno de Lula, Luiz Carlos Bresser-Pereira2 lanzó el concepto de «nuevo desarrollismo». Desde entonces, el debate ha estado marcado por dos vertientes. Por un lado, el intento de elaborar una agenda que pueda capturar y sistematizar la esencia de las políticas sociales y económicas implementadas. Por el otro, un abordaje más normativo, que establece a priori qué características deberían asociarse a un consenso neodesarrollista y, a partir de allí, evalúa en qué medida las políticas del gobierno de Lula, y después el de Dilma Rousseff, corresponderían a esa orientación. Lo que está en juego son los parámetros para un nuevo periodo de crecimiento continuo y sustentable, con inclusión social y disminución de las desigualdades, que presupone una reposición del rol del Estado en nuevos moldes y una inserción más proactiva de Brasil en el escenario internacional.

En este artículo pretendemos explicar los cambios en el marco regulatorio del presal, aprobado a fines de 2010, en el contexto de un debate sobre la estrategia neodesarrollista. Las cuestiones claves son el rol del Estado y de Petrobras, una empresa de capital mixto con control estatal, y los requisitos de contenido local como centro de la política industrial.

Neodesarrollismo, nacional-desarrollismo y políticas neoliberales

La noción de neodesarrollismo no solo representa una superación del Consenso de Washington, sino que también intenta diferenciarse del nacional-desarrollismo que dominó el debate económico durante la década de 1930 y hasta fines de 1970, con un fuerte apoyo intelectual de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) desde su creación en 1948. Esto conlleva, por un lado, el reconocimiento de los errores cometidos durante la implementación de las políticas nacional-desarrollistas y, por el otro, una comprensión de que las condiciones nacionales e internacionales son diferentes y necesitan, por lo tanto, de otras y/o nuevas respuestas. João Sicsú, Luiz Fernando Paula y Renaut Michel3 identifican al menos tres problemas en esa experiencia transitada por gran parte de América Latina: a) políticas proteccionistas aplicadas de forma generalizada y sin un límite temporal; b) poca atención al desarrollo tecnológico y a la constitución de una capacidad de innovación endógena; y c) un desarrollo insatisfactorio de la capacidad interna de financiamiento, que generó una excesiva dependencia del capital externo. Fábio Erber, por su parte, consideró el carácter excluyente y concentrador del modelo como la gran deficiencia de esta época, y nos recuerda que el propio Celso Furtado insistía a lo largo de su obra en que esa concentración del ingreso y de la riqueza era el principal obstáculo para el desarrollo sustentable4. Bresser-Pereira también hace hincapié en la concentración del ingreso y, de manera relacionada, en la desproporcionada prioridad otorgada a la producción de bienes de consumo durables para la clase media alta5. En otra contribución, el mismo autor criticó la ambivalencia en relación con el déficit público y la «relativa complacencia» con la inflación6. Respecto de la nueva realidad que impone, de cualquier forma, nuevas estrategias, Sicsú, Paula y Michel sostienen que ya no existe la necesidad de una participación estatal directa en las actividades productivas como la siderurgia o la petroquímica7. El desafío ya no es constituir un parque de industria de base para transformar una realidad predominantemente agraria. Hoy la cuestión se centra, según estos autores, en generar la innovación necesaria para aumentar la calidad y la productividad.

Lo que todos estos análisis tienen en común al delinear la esencia de un nuevo desarrollismo es la reconstitución del rol del Estado, entendido como esencial para promover estrategias de desarrollo y articular una inserción en el sistema internacional en función de estas estrategias. Más específicamente, podemos identificar un cierto consenso respecto de este rol del Estado en:

- la promoción de una nueva dinámica en el mercado interno mediante la expansión del consumo masivo, la inclusión social y la disminución de las desigualdades;- la creación de oportunidades de inversión en innovación y el direccionamiento del ahorro hacia sectores estratégicos, a través de renovadas políticas industriales (especialmente centradas en los requerimientos de contenido local);- la necesidad de disminuir vulnerabilidades externas, promoviendo la expansión del ahorro interno y la administración de la cuenta de capital, y evitando apreciaciones y fluctuaciones exageradas de la moneda local;- la integración a los mercados internacionales rechazando políticas proteccionistas generalizadas pero defendiendo la industria nacional contra prácticas comerciales desleales (esto implica negociar de forma pragmática la apertura del mercado siguiendo los principios de la reciprocidad);- la elaboración de una estrategia de desarrollo nacional a mediano y largo plazos, que incluya la reconstrucción de la capacidad de planificación del Estado.

Es precisamente este último punto lo que está en la esencia de los cambios en el marco regulatorio para la explotación de las nuevas reservas de petróleo y gas que se discutirán de aquí en adelante.

¿De qué se trata?

A partir de los descubrimientos de grandes yacimientos de petróleo y gas bajo capas de sal en altas profundidades, el gobierno brasileño anunció oficialmente en noviembre de 2007 la existencia de una nueva realidad geológica para el país y para la industria petrolera internacional: la «provincia del presal», que ha sido delimitada en una región que va desde el norte de Santa Catarina, pasando por San Pablo y Río de Janeiro, hasta el sur de Espíritu Santo, a una distancia de más de 200 km de la costa brasileña.

  • 1. Nelson Barbosa y José Antônio Pereira e Souza: «A inflexão do governo Lula: política econômica, crescimento e distribuição de renda» en Emir Sader y Marco Aurélio Garcia (eds.): Brasil entre o passado e o futuro, Fundação Perseu Abramo / Boitempo, San Pablo, 2010.
  • 2. Luiz Carlos Bresser-Pereira: «O novo desenvolvimentismo» en Folha de S. Paulo, 19/9/2004.
  • 3. J. Sicsú, L.F. Paula y R. Michel: «Por que novo-desenvolvimentismo?» en Revista de Economia Política vol 27 No 4, 12/2007.
  • 4. F. Erber: «Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo: um ensaio de economia política» en Textos para discussão Cepal-ipea No 13, lc/brs/r.230, Cepal / ipea, Brasilia, 2010.
  • 5. L.C. Bresser-Pereira: «From Old to New Developmentalism in Latin America» en José Antonio Ocampo y Jaime Ross (eds.): The Oxford Handbook of Latin American Economics, Oxford University Press, Oxford-Nueva York, 2011.
  • 6. L.C. Bresser-Pereira: «A taxa de câmbio no centro da teoria do desenvolvimento» en Estudos Avançados vol 26, 8/2012, p. 19.
  • 7. J. Sicsú, L.F. Paula y R. Michel: ob. cit.