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Brasil en América del Sur. La lógica de la unipolaridad regional

En el siglo XXI, Brasil ha pasado de la indiferencia al estrellato, y de ahí a la desilusión, pero los ciclos de euforia y desencanto han ocultado lo esencial: el país no ha crecido significativamente frente al mundo, aunque sí lo ha hecho frente a América del Sur. Por eso resulta importante analizar el ascenso del gigante sudamericano como el paso de una histórica bipolaridad argentino-brasileña a su actual primacía. Con el foco en este proceso, este artículo desentraña la lógica por detrás de la relación de Brasil con sus vecinos durante tres décadas de unipolaridad regional.

Brasil en América del Sur. La lógica de la unipolaridad regional

Introducción

Durante los últimos años, el interés por Brasil ha sido mucho más importante que su verdadero crecimiento a escala global. Medido por el índice compuesto de capacidades nacionales (CINC, por sus siglas en inglés)1, la participación del gigante sudamericano en el poder mundial creció de 1,2% a 2,4% desde 1950 hasta la fecha, mientras que su participación en el poder sudamericano creció de 36% a 50% en el mismo periodo. A la luz de estos datos, es sorprendente que se haya hablado tanto sobre el rol de Brasil como potencia emergente global y se lo haya analizado tan poco como potencial hegemón regional2. En buena medida, la diplomacia brasileña ha contribuido a esta confusión a través de una política exterior bifronte, que mira al mundo con igual o mayor atención que a su «barrio»3.

De hecho, aunque Sudamérica no se encuentra aún bajo una hegemonía brasileña, ya que configura apenas un subsistema unipolar desde los años 80, es seguro que, al paso actual, el crecimiento demográfico y económico de Brasil acentuará su preeminencia regional. A menos que una gran conflagración o notables cambios tecnológicos lo eviten, de aquí a 50 años Brasil representará en torno de dos tercios del poder regional (aunque continuará representando muy poco, solo 4%, del poder mundial).

Apremiado por esta evidencia, este artículo vuelve el foco sobre la región y explora el rol de Brasil en América del Sur como el tránsito de una histórica bipolaridad argentino-brasileña a una potencial hegemonía. Una primera sección analiza los fundamentos de la antigua bipolaridad y las razones por las cuales no puede hablarse aún de una hegemonía brasileña. Una segunda sección analiza la lógica de la Sudamérica unipolar de las últimas tres décadas. Algunas conclusiones cierran el artículo.

Entre el balance y la hegemonía regional

Para estudiar la política externa brasileña y comprender su posición en el sistema internacional es inevitable referirse, aunque solo sea brevemente, a los dos siglos de rivalidad geopolítica que ese país mantuvo con Argentina.

Desde los tiempos coloniales, pasando por la Guerra Argentino-Brasileña (1825-1828) y hasta el conflicto generado por la construcción de la central hidroeléctrica de Itaipú en la década de 1970, Argentina y Brasil se consideraron históricamente los dos polos principales de un sistema sudamericano organizado en torno de ellos. Ambos intervinieron esporádicamente en la política interna de países más pequeños como Bolivia, Paraguay o Uruguay y configuraron alianzas implícitas con Chile y Perú en una lógica asimilable al ideal realista del balance de poder4. Por increíble que parezca en nuestros días, hasta 1951, el producto argentino era superior al brasileño en términos absolutos, y los dos países se consideraron rivales, mucho más allá del fútbol, en los campos económico y militar5.

¿Cuándo acabó este balance argentino-brasileño? La respuesta a esta pregunta se encuentra en los cambios en: a) la conducta de ambos actores, b) el carácter de la economía política de cada país, y c) su participación relativa en el poder regional.

Analizando la conducta competitiva de estas potencias sudamericanas es posible identificar un punto de inflexión en la resolución de la crisis de la represa de Itaipú, entre 1977 y 19806. Aunque los dos países parecían aprontarse incluso para un conflicto armado hacia mediados de los años 70, en 1977 y 1978 tuvieron lugar cinco reuniones entre los ministros de Relaciones Exteriores de Argentina, Brasil y Paraguay que finalizaron en el Acuerdo Tripartito de 1979, que dio solución al conflicto. Ese año fue una bisagra en la historia de la cooperación bilateral. Durante 1980, los presidentes de facto João Baptista Figueiredo y Jorge Rafael Videla realizaron sendas visitas a Buenos Aires y a Brasilia en las que suscribieron 11 protocolos de cooperación para el desarrollo de tecnología misilística, aeronáutica y nuclear, tres áreas en las que ambos países habían competido celosamente durante décadas. También se expresó el deseo de incluir temáticas comerciales y relativas a la defensa conjunta del Atlántico Sur en futuras conversaciones7. Aunque algunas historias de la relación argentino-brasileña pongan el foco en los efectos que la democracia y las instituciones internacionales tuvieron sobre las relaciones bilaterales, «el acercamiento inicial ocurrió mucho antes, bajo los regímenes militares, en 1979-1980»8 y el vínculo se profundizó durante y después de la Guerra de Malvinas (1982).

El análisis de la economía política de cada Estado lleva a similares conclusiones. Según la teoría neorrealista, los países de un balance bipolar deberían ser funcionalmente equivalentes en los aspectos militar, financiero, comercial y productivo9. Esto fue así durante buena parte del siglo XX, hasta que Argentina cambió radicalmente, durante el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). En cuanto a los aspectos económicos, el entonces ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz «basó su plan en una alianza con los sectores rurales y capitales financieros»10 y desbarató el modelo desarrollista argentino, mientras que en Brasil ese modelo continuó vigente a pesar de algunos ajustes11. En lo que respecta a las Fuerzas Armadas, los altos niveles de represión y el desastroso final de la dictadura argentina con la derrota de Malvinas en 1982 llevaron a un acentuado declive del gasto militar y a una virtual exclusión de los militares de la política nacional, lo que tampoco sucedió en Brasil.

Finalmente, con solo analizar la distribución del poder internacional (según el CINC), también podemos concluir que para el segundo lustro de los años 80 el subsistema sudamericano se había tornando unipolar, ya que el poder regional de Brasil era más del triple que el argentino12. Sin embargo, estas diferencias no convirtieron a Brasil en un hegemón en América del Sur. Para ser un hegemón regional, un país debe poseer suficiente poder militar como para imponerse sistemáticamente al desafío armado de sus contrapartes13, controlar el acceso a materias primas, fuentes de capital y mercados, y poseer ventajas competitivas en la producción de los bienes de mayor valor agregado14. Por último, en el aspecto ideológico-institucional, el hegemón debe ser capaz de generar y sustentar regímenes favorables al mantenimiento de su situación de poder15. Es claro que esta no ha sido la situación en Sudamérica desde los años 80 hasta la fecha.

  • 1. Luis L. Schenoni: candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor asistente en la Pontificia Universidad Católica Argentina (uca) e investigador visitante en el German Institute of Global and Area Studies (giga), Hamburgo.Palabras claves: unipolaridad, relaciones internacionales, hegemonía, Brasil, América del Sur.. El cinc mide la participación de los países en el total mundial de producción de hierro y acero, gasto militar, personal militar, consumo primario de energía, población total y población urbana. Fuente: Correlates of War, www.correlatesofwar.org, 2013.
  • 2. Daniel Flemes y Leslie Wehner: «Reacciones estratégicas en Sudamérica ante el ascenso de Brasil» en Foreign Affairs Latinoamérica vol. 13 No 4, 2013, pp. 107-114.
  • 3. Andrés Malamud y Júlio C. Rodriguez: «Com um pé na região e outro no mundo. O dualismo crescente da política externa brasileira» en Estudos Internacionais vol. 1 No 2, 2013, pp. 167-184.
  • 4. Kenneth Waltz: Theory of International Politics, Addison Wesley, Reading, 1979.
  • 5. Boris Fausto y Fernando J. Devoto: Brasil e Argentina. Um ensaio de história comparada (1850-2002), Editora 34, San Pablo, 2004; Mario Rapoport y Eduardo Madrid: Argentina-Brasil: de rivales a aliados. Política, economía y relaciones bilaterales, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2011.
  • 6. João Resende-Santos: «The Origins of Security Cooperation in the Southern Cone» en Latin American Politics and Society vol. 44 No 4, 2002, pp. 89-126.
  • 7. Carlos Escudé y Andrés Cisneros: Historia general de las relaciones exteriores de la República Argentina vol. xiii, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 312.
  • 8. Christopher Darnton: «A False Start on the Road to Mercosur: Reinterpreting Rapprochement Failure between Argentina and Brazil, 1972» en Latin American Research Review vol. 47 No 2, 2012, p. 120.
  • 9. K. Waltz: ob. cit., pp. 161-201.
  • 10. B. Fausto y F.J. Devoto: ob. cit., p. 387.
  • 11. João Paulo Peixoto: «The Brazilian State since Vargas» en Mauricio A. Font y Laura Randall (eds.): The Brazilian State: Debate and Agenda, Lexington Books, Lanham, 2011, pp. 11-36.
  • 12. Félix Martín desarrolla un índice en el que utiliza tres medidas de capacidad nacional: el gasto militar, el personal militar y el cinc, para analizar díadas de países (por ejemplo, Argentina y Brasil). En sus palabras, «Argentina y Brasil mantuvieron un ritmo mutuamente consistente en el desarrollo de sus capacidades militares y nacionales. Sin embargo, es claro, a excepción del año 1955, que Brasil ha disfrutado de paridad o superioridad sobre Argentina en los tres indicadores –mencionados más arriba– a través del periodo posterior a la Guerra del Chaco [1932-1935, que enfrentó a Bolivia y Paraguay]. Esta tendencia ha cambiado dramáticamente después del conflicto del Atlántico Sur entre Argentina y Gran Bretaña en 1982 y después del comienzo del proceso de democratización en Argentina en 1984 [sic]. Después de 1985, la proporción diferencial entre ambos países salta a más del triple a favor de Brasil en las tres medidas de capacidad. Basado en este simple análisis cuantitativo, se puede concluir que durante la mayor parte del periodo posterior a la Guerra del Chaco un proceso de disuasión general preservó la paz en el marco de la rivalidad argentino-brasilera». F. Martín: Militarist Peace in South America: Conditions for War and Peace, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2006, pp. 63-64.
  • 13. Robert Gilpin: War and Change in International Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1981; Stephen D. Krasner: «State Power and the Structure of International Trade» en World Politics vol. 28 No 3, 1976, pp. 317-347.
  • 14. Charles Kindleberger: The World in Depression, 1929-1939, University of California Press, Berkeley, 1973; Robert Keohane: After Hegemony, Princeton University Press, Princeton, 1984, p. 32.
  • 15. Robert Cox: «Gramsci, Hegemony and International Relations: An Essay in Method» en Millenium, Journal of International Studies vol. 12 No 2, 1983, pp. 162-175; Sean Burges: «Consensual Hegemony: Theorizing Brazilian Foreign Policy after the Cold War» en International Relations vol. 22 No 1, 2008, pp. 65-84.