Introducción
Durante los últimos años, el interés por Brasil ha sido mucho más importante que su verdadero crecimiento a escala global. Medido por el índice compuesto de capacidades nacionales (CINC, por sus siglas en inglés)1, la participación del gigante sudamericano en el poder mundial creció de 1,2% a 2,4% desde 1950 hasta la fecha, mientras que su participación en el poder sudamericano creció de 36% a 50% en el mismo periodo. A la luz de estos datos, es sorprendente que se haya hablado tanto sobre el rol de Brasil como potencia emergente global y se lo haya analizado tan poco como potencial hegemón regional2. En buena medida, la diplomacia brasileña ha contribuido a esta confusión a través de una política exterior bifronte, que mira al mundo con igual o mayor atención que a su «barrio»3.
De hecho, aunque Sudamérica no se encuentra aún bajo una hegemonía brasileña, ya que configura apenas un subsistema unipolar desde los años 80, es seguro que, al paso actual, el crecimiento demográfico y económico de Brasil acentuará su preeminencia regional. A menos que una gran conflagración o notables cambios tecnológicos lo eviten, de aquí a 50 años Brasil representará en torno de dos tercios del poder regional (aunque continuará representando muy poco, solo 4%, del poder mundial).
Apremiado por esta evidencia, este artículo vuelve el foco sobre la región y explora el rol de Brasil en América del Sur como el tránsito de una histórica bipolaridad argentino-brasileña a una potencial hegemonía. Una primera sección analiza los fundamentos de la antigua bipolaridad y las razones por las cuales no puede hablarse aún de una hegemonía brasileña. Una segunda sección analiza la lógica de la Sudamérica unipolar de las últimas tres décadas. Algunas conclusiones cierran el artículo.
Entre el balance y la hegemonía regional
Para estudiar la política externa brasileña y comprender su posición en el sistema internacional es inevitable referirse, aunque solo sea brevemente, a los dos siglos de rivalidad geopolítica que ese país mantuvo con Argentina.
Desde los tiempos coloniales, pasando por la Guerra Argentino-Brasileña (1825-1828) y hasta el conflicto generado por la construcción de la central hidroeléctrica de Itaipú en la década de 1970, Argentina y Brasil se consideraron históricamente los dos polos principales de un sistema sudamericano organizado en torno de ellos. Ambos intervinieron esporádicamente en la política interna de países más pequeños como Bolivia, Paraguay o Uruguay y configuraron alianzas implícitas con Chile y Perú en una lógica asimilable al ideal realista del balance de poder4. Por increíble que parezca en nuestros días, hasta 1951, el producto argentino era superior al brasileño en términos absolutos, y los dos países se consideraron rivales, mucho más allá del fútbol, en los campos económico y militar5.
¿Cuándo acabó este balance argentino-brasileño? La respuesta a esta pregunta se encuentra en los cambios en: a) la conducta de ambos actores, b) el carácter de la economía política de cada país, y c) su participación relativa en el poder regional.
Analizando la conducta competitiva de estas potencias sudamericanas es posible identificar un punto de inflexión en la resolución de la crisis de la represa de Itaipú, entre 1977 y 19806. Aunque los dos países parecían aprontarse incluso para un conflicto armado hacia mediados de los años 70, en 1977 y 1978 tuvieron lugar cinco reuniones entre los ministros de Relaciones Exteriores de Argentina, Brasil y Paraguay que finalizaron en el Acuerdo Tripartito de 1979, que dio solución al conflicto. Ese año fue una bisagra en la historia de la cooperación bilateral. Durante 1980, los presidentes de facto João Baptista Figueiredo y Jorge Rafael Videla realizaron sendas visitas a Buenos Aires y a Brasilia en las que suscribieron 11 protocolos de cooperación para el desarrollo de tecnología misilística, aeronáutica y nuclear, tres áreas en las que ambos países habían competido celosamente durante décadas. También se expresó el deseo de incluir temáticas comerciales y relativas a la defensa conjunta del Atlántico Sur en futuras conversaciones7. Aunque algunas historias de la relación argentino-brasileña pongan el foco en los efectos que la democracia y las instituciones internacionales tuvieron sobre las relaciones bilaterales, «el acercamiento inicial ocurrió mucho antes, bajo los regímenes militares, en 1979-1980»8 y el vínculo se profundizó durante y después de la Guerra de Malvinas (1982).
El análisis de la economía política de cada Estado lleva a similares conclusiones. Según la teoría neorrealista, los países de un balance bipolar deberían ser funcionalmente equivalentes en los aspectos militar, financiero, comercial y productivo9. Esto fue así durante buena parte del siglo XX, hasta que Argentina cambió radicalmente, durante el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). En cuanto a los aspectos económicos, el entonces ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz «basó su plan en una alianza con los sectores rurales y capitales financieros»10 y desbarató el modelo desarrollista argentino, mientras que en Brasil ese modelo continuó vigente a pesar de algunos ajustes11. En lo que respecta a las Fuerzas Armadas, los altos niveles de represión y el desastroso final de la dictadura argentina con la derrota de Malvinas en 1982 llevaron a un acentuado declive del gasto militar y a una virtual exclusión de los militares de la política nacional, lo que tampoco sucedió en Brasil.
Finalmente, con solo analizar la distribución del poder internacional (según el CINC), también podemos concluir que para el segundo lustro de los años 80 el subsistema sudamericano se había tornando unipolar, ya que el poder regional de Brasil era más del triple que el argentino12. Sin embargo, estas diferencias no convirtieron a Brasil en un hegemón en América del Sur. Para ser un hegemón regional, un país debe poseer suficiente poder militar como para imponerse sistemáticamente al desafío armado de sus contrapartes13, controlar el acceso a materias primas, fuentes de capital y mercados, y poseer ventajas competitivas en la producción de los bienes de mayor valor agregado14. Por último, en el aspecto ideológico-institucional, el hegemón debe ser capaz de generar y sustentar regímenes favorables al mantenimiento de su situación de poder15. Es claro que esta no ha sido la situación en Sudamérica desde los años 80 hasta la fecha.
Brasil no es hegemónico en la dimensión militar del subsistema sudamericano. Si bien representa hoy la mitad del gasto militar y de la cantidad de efectivos de la región16, la brecha que lo separa de sus vecinos en términos de equipamiento y tecnología militar no es tan amplia17. En rigor, aunque las potencias de segundo orden de América del Sur (Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela) gastan menos de un tercio que Brasil en sus Fuerzas Armadas, también tienen menos de un tercio de su territorio y población para proteger y efectivos militares para mantener. Ante la hipótesis de una guerra en más de un frente, la posición brasileña es vulnerable bajo cualquier punto de vista, y esto sin considerar la hegemonía norteamericana en la región. EEUU gasta 20 veces lo que Brasil en defensa y es difícil suponer que no intervendría ante cualquier amenaza a la paz en el hemisferio.
Brasil tampoco es hegemónico en los aspectos económicos mencionados. No controla el acceso a los mercados sudamericanos, lo que es cierto incluso para los países del Mercado Común del Sur (Mercosur), que ostentan un arancel externo común promedio de 16% y ninguno de los cuales comercia con Brasil más de 30% de sus exportaciones o importaciones18. Que el gigante sudamericano ha comenzado a concentrar la producción de algunos bienes de mayor valor agregado puede ser cierto dentro del Mercosur19, pero estos bienes son contados y sus ventajas no se extienden fuera del bloque. En la dimensión financiera, ni el real es moneda de reserva de sus vecinos, ni la inversión brasileña es aún tan sustantiva en ninguno de ellos. Inclusive en Argentina (país que abrió sus puertas de par en par a los investimentos brasileiros diretos después de la crisis de 2001), Brasil se encuentra en cuarta posición entre los inversores extranjeros, después de EEUU, Europa y, sorprendentemente, Chile20. En síntesis, lejos de ser un hegemón en su región, la sexta potencia económica mundial solo muestra algunas asimetrías en lo que respecta al tamaño de su economía, su participación en el mercado, patrones de especialización y regulaciones21.
Finalmente, Brasil tampoco es hegemónico en la dimensión institucional. Muchos regímenes y esquemas de cooperación sudamericanos como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o la reciente Alianza del Pacífico (AP) no incluyen a Brasil22. Otros, como la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), aún persisten como un remanente de tiempos en que el concepto regional de Sudamérica no se había impuesto sobre la cooperación hemisférica o latinoamericana en general, incluyendo a otros actores como México y EEUU. Pero incluso las instituciones que podrían considerarse un reflejo de los intereses brasileños, como el Mercosur o la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), no contemplan ventajas para Brasil en sus votaciones23, y por tanto son útiles a sus vecinos para controlarlo, como sucede con la actual prevalencia de la posición doctrinaria argentino-chilena en el Consejo de Defensa de la Unasur24.
La unipolaridad sudamericana: Brasil y sus vecinos
Tres décadas después de haber triplicado el poder de su principal rival regional, Brasil se ha consolidado como primera potencia sudamericana. Naturalmente, a medida que su población y su producto aumenten, la relación con su región irá pareciéndose cada vez más al ideal hegemónico, pero ese proceso tomará varias décadas más y podría acabar en una hegemonía benevolente o en una dinámica de subordinación y conflicto con sus vecinos25. Como esos tiempos no han llegado aún, solo es posible evaluar el modo en que Brasil ha manejado la relación con los demás países de la región a lo largo de estos 30 años.
Aunque haya pasado desapercibido a muchos analistas y permanezca oculto bajo el discurso ideológico que caracteriza a la diplomacia, que Brasil acumule la mitad del poder regional26 no es algo que no haya afectado la política internacional en la región. Muy por el contrario, los países de América de Sur han debido ajustar sus políticas exteriores al que es, a todas luces, el fenómeno más importante en su subsistema de Estados.
Siguiendo la lógica expuesta por Samuel Huntington27, el ascenso de Brasil al estatus de primera potencia regional creó incentivos para dos tipos de conductas, dependiendo del poder relativo de sus vecinos. En primer lugar, las segundas potencias regionales (Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela), principales perdedoras ante la eventualidad de una hegemonía económica brasileña y crecientemente vulnerables ante el crecimiento de las capacidades militares de su vecino, debieron sentir como pocas veces en la historia la necesidad de aliarse entre sí o con potencias extrarregionales para resguardar su autonomía. En segundo lugar, los pequeños Estados de la región (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay), históricamente dependientes en materia económica y amenazados por sus vecinos mayores, debieron ver en Brasil un posible protector y aprovechar la oportunidad de «subirse a su carro» (bandwagon) en el nuevo escenario unipolar.
Sin embargo, no todos los países de la región reaccionaron según esta lógica. Algunas de las segundas potencias regionales, como Chile y Colombia, fueron consistentes en mantener los presupuestos militares relativamente más altos de la región28, los más bajos niveles de interdependencia económica con su vecino emergente29 y estrechas relaciones comerciales y estratégicas con EEUU y otras potencias. Pero países como Argentina y Venezuela, por el contrario, mantuvieron presupuestos militares relativamente bajos y se integraron comercialmente a Brasil a través del Mercosur, descuidando sus alianzas con potencias extrarregionales e incluso confrontándolas, aunque más no fuera retóricamente.
Lo mismo sucedió con los pequeños países. Entre ellos, Uruguay fue el único en percibir los beneficios de atarse a Brasil en términos económicos y estratégicos, participando del Mercosur, incrementando su interdependencia económica y manteniendo bajo su gasto militar. Bolivia, Ecuador y Paraguay, en mayor o menor medida, desconsideraron los beneficios de subirse al carro brasileño, presentando menos alineamiento comercial y militar del esperado y protagonizando importantes confrontaciones con Brasil en temas de alta política como los hidrocarburos o la ampliación del Mercosur, entre otros.
De este modo, la lógica de la unipolaridad sudamericana no ha sido la esperada por los analistas en relaciones internacionales, aunque puede ser explicada. Si lo analizamos con atención, los países que se han comportado según las expectativas teóricas de Huntington y Waltz, es decir Brasil (intentando liderar), Chile y Colombia (resguardando su autonomía) y Uruguay (subiéndose a su carro), todos presentan una lógica similar en la evolución histórica de su sistema de partidos y su política interna30. En las décadas que llevan como democracias, estos países se han caracterizado también por presentar una política partidaria crecientemente institucionalizada31, una mayor estabilidad de gobierno que sus vecinos y una menor concentración de poder en sus presidentes.
Algunos internacionalistas han propuesto que los países con mayor inestabilidad de régimen o de gobierno y una elite más fragmentada podrían ser menos sensibles a las variaciones de poder en el sistema internacional32. La lógica es más o menos la siguiente: los gobernantes de países fuertemente divididos hacia adentro suelen estar más atentos a las amenazas internas que a las internacionales.
Los presidentes de países como Argentina, Ecuador o Venezuela muy difícilmente hubieran podido prestar atención a estos cambios en el subsistema sudamericano. Al no existir una alta institucionalización de la competencia política, la posibilidad de ser destituidos ante los cambios de suerte económica o de humor de la opinión pública llevó a sus presidentes a tener una conducta dominante sobre el Poder Legislativo, a acumular poder en su figura y a avasallar muchos vetos institucionales33, lo que provocó cambios radicales en las políticas exteriores. Como en una profecía autocumplida, estos comportamientos están asociados a la destitución del presidente34.
Estos son, en fin, los mecanismos causales que conectarían la baja institucionalización del sistema de partidos, la alta concentración de poder en el presidente y la inestabilidad de gobierno, con una conducta inconsistente frente al ascenso de Brasil. El cuadro de la página anterior sintetiza estas variables para los nueve vecinos del gigante sudamericano.
Como puede apreciarse, los países políticamente más estables, no hiperpresidencialistas y más institucionalizados son justamente aquellos que se comportan de acuerdo con las expectativas (en gris en el cuadro): Colombia y Chile, resguardando su autonomía, y Uruguay, subiéndose al carro de Brasil. En estos países, como las políticas internas son más cohesivas e institucionalizadas, la política exterior cambia notablemente: los desafíos externos son percibidos como más importantes que los internos, mientras que múltiples actores de veto impiden cambios drásticos en la política exterior.
Conclusiones
La política internacional en América del Sur parece ser una conjugación de dos factores. Por un lado, Brasil crece en términos relativos y esto genera tensiones en su vecindario. Por el otro, sus vecinos mantienen rivalidades entre sí y algunos están internamente divididos, lo que contribuye a descomprimir esas tensiones y facilitar la cooperación en un escenario de unipolaridad regional.
Si aceptamos que Brasil puede estar interesado en consolidar la primacía, este artículo facilita una interpretación de su estrategia de largo plazo. De hecho, el mismo país que parece desdeñar a la región y proyectarse al mundo no ha desaprovechado los momentos de sintonía con Argentina y Venezuela, atándolos a través de instituciones regionales que dificulten una rivalidad en el futuro y pavimentando así, poco a poco, el camino hacia una hegemonía regional. Pero los problemas internos que acucian a muchos de sus vecinos no han sido siempre ajenos a Brasil y pueden regresar, mientras que iniciativas como la AP ya han desbaratado la ilusión del liderazgo regional brasileño. En suma, es hora de volver los ojos hacia la región y notar que los pies con que este gigante salió del vecindario son de barro, al menos por ahora.
