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Arbeit und Gender: ein altes Thema in neuem Gewand?

Ungeachtet der Fortschritte in den neuen Verfassungen und einzelner Gesetzesreformen wird die Gender-Perspektive in der Arbeitsgesetzgebung weiterhin vernachlässigt. Frauen werden nach wie vor hinsichtlich aller Rahmenbedingungen benachteiligt und sehen sich am Arbeitsplatz offenen und verdeckten Diskriminierungsformen gegenüber, etwa der sogenannten »gläsernen Decke«, die den Aufstieg von Frauen in Führungspositionen behindert. Ein paradigmatischer Fall ist die Hausarbeit in Privathaushalten, da hier zu den rechtlichen Unzulänglichkeiten noch die erschwerte Umsetzung der bereits bestehenden Rechtsvorschriften kommt. Welche Fortschritte sind zu verzeichnen? Welche Herausforderungen sind noch zu bewältigen? Das Beispiel Uruguay liefert neue Ansätze zur Analyse der von Diskriminierungen gekennzeichneten Arbeit, die von Frauen verrichtet wird.

Arbeit und Gender: ein altes Thema in neuem Gewand?

Einleitung

Die Arbeitsmärkte in Lateinamerika weisen verschiedene strukturelle Merkmale auf, wie zum Beispiel einen ausgedehnten informellen Arbeitsmarkt, eine Prekarisierung der Arbeitsverhältnisse oder Unterbeschäftigung. Diese Strukturmerkmale hängen eng mit der Armutsproblematik und der Ungleichheit zusammen, die in ihren unterschiedlichen Ausprägungen für die Region charakteristisch sind. Zudem lässt sich eine Diskrepanz bei der Integration von Männern und Frauen in den Arbeitsmarkt konstatieren, was zwischen den Geschlechtern zu ungleichen Wahlmöglichkeiten führt und wiederum Einfluss darauf hat, ob jemand zu Wohlstand gelangt und über welches Ausmaß an persönlicher Autonomie er verfügt. Die Chancen werden auch von der Form der Arbeit bedingt, die geleistet wird, d.h. ob es sich um Arbeit im Sinne von Erwerbstätigkeit oder um (unbezahlte) Arbeit, wie etwa Hausarbeit und Kindererziehung handelt. Letztere fällt traditionell in den Zuständigkeitsbereich von Frauen und ist sozioökonomisch weniger anerkannt als die Erwerbstätigkeit, obgleich sie ebenfalls einen wichtigen Beitrag zum Wohlstand und Fortbestand der Gesellschaft leistet. Es stellt sich demnach die Frage, wie eine Gesellschaft dafür Sorge tragen kann, dass diese Arbeit geleistet wird, ohne das Recht auf autonome Selbstbestimmung des Einzelnen einzuschränken?

Ziel dieses Artikels ist es zu untersuchen, welche neuen Initiativen in der Arbeitsmarktpolitik in der Region existieren, welche Veränderungen sich unter den sogenannten »Linksregierungen« vollzogen haben und auf welche Weise auf Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen in der Arbeitswelt reagiert wird. Es soll der Frage nachgegangen werden, ob es aus Gender-Perspektive in den Bereichen Arbeit und Beschäftigung zu nennenswerten Veränderungen gekommen ist und ob infolgedessen Maßnahmen ergriffen wurden, die sowohl Männern als auch Frauen ein besseres Gleichgewicht zwischen familiären Pflichten und Erwerbstätigkeit ermöglichen.

Arbeit und Beschäftigung aus Gender-Perspektive

Betrachtet man die Begriffe Arbeit und Beschäftigung aus einer Gender-Perspektive, so ist aus mindestens drei Gründen eine besondere begriffliche Unterscheidung erforderlich: Erstens, weil die Wechselwirkung zwischen beiden Arbeitsformen auf unterschiedliche und zugleich grundlegende Weise die Lebenspraxis von Männern und Frauen beeinflusst; zweitens, weil diese Unterscheidung dazu beiträgt, den allgemeinen wirtschaftlichen Beitrag der Menschen und insbesondere der Frauen zu bemessen; und drittens, weil – wie später gezeigt wird – es für eine Analyse der Problematik der Frauenbeschäftigung unverzichtbar ist, beide Konzepte zueinander in Bezug zu setzen. Der Begriff der Arbeit wird in der Arbeitsökonomie generell mit bezahlten Tätigkeiten in Bezug gesetzt, die unter Marktkriterien als produktiv gelten. Insbesondere Wirtschaftsanalysen beziehen sich häufig auf Lohnarbeit (im öffentlichen und privaten Sektor), selbständige Arbeit, formelle und informelle Arbeit und auf Arbeit in verschiedenen Wirtschaftssektoren – stets aber auf bezahlte Arbeit. Es handelt sich folglich um Beschäftigung, d.h. um Arbeit, die auf dem Arbeitsmarkt getauscht wird. Diese begriffliche Verallgemeinerung wurde im Lauf der Geschichte durch den Industrialisierungsprozess beeinflusst, der zu einer Identifizierung von Arbeit und Beschäftigung (oder Selbstständigkeit) und insbesondere von Arbeit und bezahlter Beschäftigung (Lohnarbeit) führte. Die bereits von Adam Smith dargelegte und später von David Ricardo und Karl Marx weiterentwickelte Arbeitswerttheorie führte zu einer symbolischen Verbindung zwischen Arbeit und Lohnarbeit (einer historisch betrachtet neueren Kategorie). Letztere nimmt im Vergleich zu anderen Arbeitsformen weniger Zeit in Anspruch, was insbesondere bei Frauen (und auch den lateinamerikanischen Frauen) zutrifft.

Der Anteil der Frauen ist in der Regel bei informellen und prekären Arbeitsplätzen größer. Gleiches gilt für unbezahlte Arbeit im Haushalt und für die Kindererziehung, also für Heimarbeit im engeren Sinn und andere Tätigkeiten zur Betreuung von Personen. Diese Tätigkeiten sind – obgleich nicht auf ausschließliche Weise – untrennbar mit der jeweiligen Dynamik in den Haushalten und dem Beitrag der Frauen zum Wohlstand und zum Funktionieren der globalen Wirtschaft verbunden. Die sogenannte »geschlechtsspezifische Arbeitsteilung«, also die soziale Verteilung von Pflichten und Verantwortlichkeiten auf Individuen des einen oder anderen Geschlechts hinsichtlich der Tätigkeiten innerhalb und außerhalb des Arbeitsmarktes, bestimmt die Teilhabe der Frauen im Bereich der bezahlten Arbeit wie auch bei anderen Tätigkeiten (Politik, Kultur, Soziales oder Freizeit). Männer und Frauen bringen unterschiedlich viel Zeit für verschiedene Arten von Arbeit auf, was auch in den charakteristischen Funktionen zum Ausdruck kommt, welche die Beschäftigung für die jeweilige Gruppe besitzt und sich in der Freizeitgestaltung niederschlägt (Erholung, Körperpflege usw.). Deshalb ist es von besonderer Bedeutung, den Begriff der Arbeit auf umfassendere Weise zu bestimmen, um die Ursachen für die unterschiedliche Partizipation von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt hinsichtlich ihrer Chancen, Behandlung und Erfolge zu erklären und um zugleich Möglichkeiten zu erörtern, diese Ungleichheiten zu überwinden. Zwar werden die Tätigkeiten im Haushalt und die Heimarbeit aufgrund ihrer affektiven Komponente gewürdigt1, jedoch häufig als Teil der weiblichen Natur verstanden und in wirtschaftlicher Hinsicht ignoriert. Die Bedeutung der Tätigkeit der Frauen im Haushalt zur Wahrnehmung familiärer Aufgaben – insbesondere der Erziehung der Kinder – wurde bereits von Vertretern der klassischen Nationalökonomie (Adam Smith, Karl Marx) erkannt und als unverzichtbar erachtet, damit Kinder sich zu produktiven Arbeitern entwickeln und auf diese Weise zum »Reichtum der Nationen« beitragen würden. Allerdings ordneten sie dieser Tätigkeit der Frauen keinen wirtschaftlichen Wert zu. John Stuart Mill hingegen berücksichtigte in seiner erweiterten Definition der Produktivarbeit bestimmte, mit verschiedenen Dienstleistungen verbundene Arbeiten, einschließlich jene Arbeiten, die der Betreuung von Menschen dienten. Allerdings schloss Mill Betreuungsarbeiten im Rahmen der Familie explizit aus. Alfred Marshall bezog alle Formen von Dienstleistungen in die Kategorie der als produktiv erachteten Formen von Arbeit ein. Doch auch Marshall schloss die Hausarbeit aus der Gruppe der wirtschaftlichen Tätigkeiten aus, da »bezahlt« mit »produktiv« und »nicht bezahlt« mit »nicht produktiv« gleichgesetzt wurde.

Eine Analyse der Diskriminierung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt und der genderspezifischen Ungleichheiten erfordert die Berücksichtigung der vorherrschenden geschlechterbedingten Arbeitsteilung. Der Beitrag der Menschheit zum Funktionieren der Volkswirtschaften umfasst die Arbeit innerhalb und außerhalb des Marktes. Der Wohlstand der Menschheit als ultimatives Ziel der Wirtschaft ist sowohl von Hausarbeit und Betreuungsarbeiten als auch von Arbeit zur Einkommensgewinnung in der Marktsphäre abhängig. Die wirtschaftliche Autonomie der Frauen ist eine der Grundvoraussetzungen für die Gleichstellung von Frauen und Männern und hängt zu einem großen Teil von einer gerechten Verteilung der Arbeitszeit zwischen Männern und Frauen ab. Die Sicherstellung dieser Verteilung stellt aufgrund der zunehmenden Präsenz der Frauen auf dem Arbeitsmarkt nicht nur einen Akt der Gerechtigkeit dar, sondern kann zudem ein Beitrag für eine effektivere Wirtschafts- und Arbeitspolitik sein.

Von der Theorie zur Wirklichkeit: Frauen und Arbeitsmarkt

Warum sind Frauen erwerbstätig? Diese Frage könnte angesichts der aktuellen Entwicklungen irrelevant erscheinen. Für die Wirtschaftswissenschaften war die Frage jedoch insofern bedeutend, als die traditionelle Rollenverteilung zwischen Mann und Frau inner- und außerhalb des Haushalts als naturgegeben oder zumindest als Ergebnis komparativer, geschlechtsspezifischer Vorteile der Individuen angesehen wurde. Die Einbeziehung frauenspezifischer Aspekte und der Frauen als soziale Subjekte in wirtschaftswissenschaftliche Studien war notwendig, um das Verhalten von Frauen auf dem Arbeitsmarkt und die damit verbundenen Ursachen bzw. Folgen für den Haushalt (z.B. Einkommensentwicklung) untersuchen zu können. Es wurde (und wird auch noch heute) angenommen, dass eine negative Korrelation zwischen dem Einkommen eines Haushalts und der Erwerbstätigkeit der Frau besteht. Mit anderen Worten: Frauen sind nur erwerbstätig, um ein unzureichendes Einkommen des Versorgers (Mannes) aufzubessern oder dieses aufgrund der Abwesenheit des Mannes zu ersetzen. Verschiedene Studien zeigen jedoch, dass die Erwerbstätigkeit von Frauen in Lateinamerika darüber hinaus ansteigt, vor allem von verheirateten Frauen2.

Eine Reihe von wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Veränderungen seit Mitte des 20. Jahrhunderts auf internationaler Ebene bahnten den Frauen den Weg zu einer größeren Partizipation in der Arbeitswelt. Gleichzeitig gelang es ihnen, ihre Teilhabe am politischen und gesellschaftlichen Leben zu erweitern.

In Lateinamerika ist ein bedeutender nachhaltiger Anstieg der Erwerbsquote der Frauen zu verzeichnen, die in den letzten Jahrzehnten schneller wuchs als die der Männer. Das Wachstum der Erwerbsbevölkerung ist sogar größtenteils durch die Integration der Frauen in den Arbeitsmarkt zu erklären. Laut Daten der Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL)3 stieg die Frauenerwerbsquote4 in städtischen Gebieten zwischen 1990 und 2008 von 42% auf 52% der Frauen im erwerbsfähigen Alter5 (von 44% in Cuba bis 62% in Peru), während es bei den Männern keinen Anstieg zu verzeichnen gab und die Erwerbsquote beim Höchstwert von 78% blieb (67% in Cuba und 85% in Guatemala). Die Erwerbsquote weist unterschiedliche Werte je nach Einkommensschicht der Herkunftshaushalte der berücksichtigten Personen auf und ist bei Frauen aus den ärmsten Bevölkerungsschichten und mit geringer Schulbildung sehr niedrig, obwohl die Erwerbsquote gerade bei diesen Frauen im letzten Jahrzehnt überdurchschnittlich gestiegen ist.

Zu den Faktoren, die verstärkt zu dieser Entwicklung beigetragen haben, zählen die verbesserte Bildung der Frauen und die sinkende Kinderzahl pro Frau im gebärfähigen Alter, der Anstieg der Scheidungsrate und die zunehmende Zahl von Frauen als Haushaltsvorstand. Neue Erwartungen der Frauen und eine zunehmende Anzahl von Scheidungen verstärken ihre Bemühungen um einen Arbeitsplatz und ein eigenes Einkommen.

Arbeit und Arbeitslosigkeit

Wie reagiert der Arbeitsmarkt auf das veränderte Verhältnis der Frauen zur Erwerbsarbeit? Der Anteil der Frauen in Beschäftigungsverhältnissen (42,3% der weiblichen Erwerbsbevölkerung) liegt unter dem Anteil der Männer (68,9%)6, mit einer entsprechenden Wirkung auf das Einkommen der Frauen. Trotz des tendenziell gesunkenen Anteils der Frauen ohne eigenes Einkommen liegt dieser weiterhin über dem Anteil der Männer ohne Einkommen. Im Jahr 2008 hatten nahezu 44% der Frauen in ländlichen Regionen und 32% der Frauen in städtischen Gebieten kein eigenes Einkommen. Bei den Männern liegen diese Werte dagegen nur bei 14% bzw. 10%. Fehlendes Einkommen erklärt sich bei den Männern vor allem durch die Arbeitslosigkeit, und obgleich die Arbeitslosenraten bei Frauen in großen Teilen der Region weiterhin höher sind7, ist die Nichterwerbstätigkeit der wichtigste Faktor zur Erklärung dieser Situation. Fehlendes eigenes Einkommen beeinflusst die Chancen auf wirtschaftliche Autonomie von Frauen negativ und erhöht die Armutsgefährdung. Laut Daten von Cepal aus dem Jahr 2010 ist die genderspezifische Kluft bei Personen, die kein eigenes Einkommen haben, zwischen 25 und 59 Jahren am größten, d.h. einer Altersspanne, die mit dem Reproduktionsalter der Frauen übereinstimmt.

Auf der einen Seite ist die Frauenerwerbsquote gestiegen, auf der anderen Seite hat dies jedoch nicht zu einer Reduzierung der genderspezifischen horizontalen Teilung des Arbeitsmarkts beigetragen8; die Frauen dominieren im Dienstleistungssektor (64% im Jahr 2008) und stellen etwa die Hälfte der Beschäftigten im Handelssektor. Zudem ist die Überrepräsentation der Frauen im Bereich der bezahlten Hausarbeit in Privathaushalten und in erzieherischen und betreuenden Tätigkeiten in allen Ländern der Region offensichtlich. Die Männer verteilen sich demgegenüber gleichmäßiger auf die verschiedenen Sektoren und Tätigkeitsbereiche und sind in Bereichen wie der Bauwirtschaft, Bergbau, Transportwesen, Landwirtschaft und Fischerei sowie im Versorgungssektor (Elektrizität, Gas und Wasser) überrepräsentiert. In anderen Wirtschaftssektoren wie etwa Industrie, Finanzdienstleistungen und Immobilien ist die Verteilung nach Geschlechtern ausgeglichener. Es lässt sich eine geschlechtsspezifische Arbeitsteilung sowohl in den Haushalten als auch auf dem Arbeitsmarkt feststellen. Die vertikale Teilung, bedingt durch die sogenannte »gläserne Decke«9, bildet zusätzlich ein Hindernis für Frauen in Führungspositionen aufzusteigen. Zwar stellt die Bildung der Frauen einen begünstigenden Faktor für die Partizipation am Arbeitsmarkt dar, die Fortschritte in diesem Bereich reichen aber noch nicht aus, um die bestehenden Hindernisse zu beseitigen und gleiche Bedingungen gegenüber den Männern herzustellen. Die Unterschiede bei der Bezahlung – sowohl aufgrund der unterschiedlichen Integration im Arbeitsmarkt und in die Führungsebenen als auch aufgrund der Arbeitszeiten – sind weiterhin stark ausgeprägt: Im Jahr 2008 verdienten erwerbstätige Frauen in Lateinamerika in allen Beschäftigungskategorien nur 69% des Einkommens der Männer. Bei den abhängig Beschäftigten ist die Differenz geringer, hier verdienen Frauen im Durchschnitt 85% der Entlohnung der Männer10.

Die Berücksichtigung der Verteilung und Nutzung von Zeit in wissenschaftlichen Studien stellte einen wichtigen Schritt in der Diskussion über die Ursachen der ungleichen Integration von Männern und Frauen in den Arbeitsmarkt dar. Dabei zeigte sich, dass die Tatsache, dass die häusliche Arbeit vor allem von Frauen erledigt wird, in ein systemisches Hindernis für den Zugang der Frauen zu hochwertigen Arbeitsplätzen umschlagen kann. Die Erhebung der für verschiedene alltägliche Tätigkeiten aufgebrachte Zeit, die vor allem von Frauenorganisationen und den Programmen der Vereinten Nationen (UN) vorangetrieben wurde, ermöglichte es erstmals, die Bedeutung der außerhalb des Arbeitsmarktes stattfindenden unbezahlten Arbeit und ihren Beitrag zum Konsum und Wohlstand der Haushalte und der Gesellschaft zu veranschaulichen sowie den Bedarf an Pflege- und Betreuungsdienstleistungen in verschiedenen Bevölkerungsgruppen während bestimmter Lebensphasen und Familienzyklen zu evaluieren. Als Instrument zur Untersuchung dieser Situation wurden Umfragen zur Zeitnutzung eingesetzt. Seit dem Jahr 2000 wurden in 14 lateinamerikanischen Ländern derartige Umfragen mit verschiedenen Methoden und unter Einbeziehung unterschiedlicher geografischer Gebiete durchgeführt11.

Trotz unterschiedlicher Zeitspannen und Methoden bei der Erstellung der Umfragen, was einen genauen Vergleich der Ergebnisse erschwert, gibt es Übereinstimmungen in Verhaltensmustern und hinsichtlich der Nutzung von Zeit durch Männer und Frauen. Die Gesamtarbeitszeit, also die bezahlte Arbeitszeit inklusive Hausarbeit, ist bei Frauen länger als bei Männern. Betrachtet man demgegenüber nur die bezahlte Arbeitszeit, so ist diese stets bei Männern länger.

Neue Entwicklungen

Im letzten Jahrzehnt vollzogen sich in mehreren lateinamerikanischen Staaten bedeutende politische Veränderungen, die von linken bzw. progressiven Regierungen vorangetrieben wurden. Vor diesem Hintergrund entstehen Alternativvorschläge zur aktuellen Entwicklung und sogar – zumindest auf Diskursebene – neue Wohlstands- und Entwicklungskonzepte, wie z.B. die Initiativen »Buen Vivir« in Ecuador12 oder »Vivir Bien« in Bolivien. Diese Regierungen bekennen sich zu einer historischen Schuld gegenüber marginalisierten und sozial gefährdeten Gruppen und betonen die Notwendigkeit der Bekämpfung bestehender Ungleichheiten. Im Falle Boliviens nennt die Verfassung als Grundwerte des Staates unter anderem die Gleichheit, Integration, Chancengleichheit, soziale Gleichheit sowie Gleichstellung von Mann und Frau. Die Regierungen von Uruguay und Brasilien haben mit relativem Erfolg Sozialpolitiken auf den Weg gebracht, die auf die Überwindung der Armut und Ungleichheit abzielen. Und in Paraguay wurde das in der Verfassung und im »Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau« verankerte Gleichheitsprinzip in das Dokument Paraguay para todos y todas: propuesta de política pública para el desarrollo social, 2010-2020 aufgenommen.

Welches sind vor dem Hintergrund der Veränderungen und Neuorientierungen verschiedener Regierungen diejenigen Themen, die aus Genderperspektive von besonderem Interesse sind? Ist Arbeit zur Sicherung des Lebensunterhalts und der sozialen Reproduktion von Interesse? In welchen Verantwortungsbereich fallen sie? Wie wird das Recht auf Wahlfreiheit der Menschen geachtet und zugleich die Grundvoraussetzungen der sozialen Reproduktion sichergestellt?

Einige der Aspekte, die mit diesen Fragen oder den möglichen Antworten in Verbindung stehen, haben mit dem Begriff der Zeit und ihrer Verwendung für Tätigkeiten in oder außerhalb des Haushalts zu tun: Zeit für die Familie, für sich selbst, für den Lebensunterhalt und die Akkumulation von Kapital. Vor allem im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends zeigen sich mehrere wichtige Fortschritte, die in einigen lateinamerikanischen Ländern durch Veränderungen des Institutionengefüges Gestalt annehmen. Diese sind sowohl auf den Einfluss von Frauengruppen zurückzuführen, als auch auf die Sensibilisierung der Regierungen, die eine bessere soziale Integration und alternative Entwicklungsmodelle anstreben.

Zu diesen Fortschritten gehört auch eine Bestimmung in der Verfassung der Bolivarischen Republik Venezuela (1999), in der die Hausarbeit als wirtschaftliche Tätigkeit anerkannt wird, die Mehrwert schafft, Reichtum und gesellschaftlichen Wohlstand erzeugt, sowie das Recht des Bürgers auf soziale Sicherheit. Insbesondere werden Hausfrauen einbezogen, deren Arbeit als »gemeinnützige öffentliche Dienstleistung, die die Gesundheit und Schutz im Falle einer Mutterschaft garantiert« definiert wird. Neben der Anerkennung der unbezahlten Arbeit der Frauen erwähnt die Verfassung die Notwendigkeit, diese in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung miteinzubeziehen.

Die neue Verfassung Ecuadors aus dem Jahr 2008 greift zum einen die Notwendigkeit auf, gleiche Rechte, Chancen und Ergebnisse von Frauenarbeit zu garantieren sowie Arbeitsbedingungen und den Zugang zu sozialen Sicherungssystemen sicherzustellen (Art. 36). Zum anderen erkennt die Verfassung die unbezahlte Hausarbeit als »produktive Arbeit« an und berücksichtigt sie unter bestimmten Umständen für Entschädigungen. Das Arbeitsrecht aus dem Jahr 1997 wurde hingegen nicht verändert.

Die Verfassung Boliviens erkennt den wirtschaftlichen Wert der häuslichen Arbeit als Quelle des Reichtums an, die in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu berücksichtigen sei13. In der Dominikanischen Republik verweist die neue Staatsverfassung aus dem Jahr 2010 neben dem Gleichheitsprinzip auch auf das Recht der Frauen auf ein Leben frei von Gewalt und erkennt den Produktivwert der Hausarbeit und das Prinzip gleicher Bezahlung für gleiche Arbeit an. Im gesamten Verfassungstext wird sogar eine genderspezifische Sprachregelung verfolgt.

In Kolumbien schließlich definiert das Gesetz Nr. 1413 vom 11. November 2010 die Pflege – als »unbezahlte Arbeit, die im Haushalt zum Unterhalt der Wohnung, zur Betreuung anderer Personen im Haushalt oder der Gemeinschaft und zum Erhalt der bezahlten Arbeitskraft durchgeführt wird« und schreibt fest, sie »im System der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung mit dem Ziel, den Beitrag der Frauen zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes zu messen, sowie als grundlegendes Instrument zur Definition und Implementierung öffentlicher Politiken« zu berücksichtigen14.

Jenseits dieser Beispiele gibt es nur wenige konkrete Politiken oder Maßnahmen. So gibt es beispielsweise nur ein begrenztes Angebot zur Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen Personen, und das bereits vorhandene Angebot beruht größtenteils auf privaten Dienstleistungen, wodurch die Ungleichheit verstärkt bzw. fortgesetzt wird, da der Zugang zu diesen Dienstleistungen vom Einkommen der betroffenen Personen abhängt. Der Mutterschaftsurlaub nach Geburt oder Adoption eines Kindes wurde zwar in 13 Ländern eingeführt, bei den unterschiedlich gestalteten Freistellungsfristen herrschen jedoch kurze Zeiten vor (von 2 Tagen in Argentinien und Paraguay bis 15 Tagen in Costa Rica) und diese gelten nicht in allen Fällen für alle Arbeitnehmer und -nehmerinnen15.

Bezahlte Hausarbeit

Die Hausarbeit als Angestellte in Privathaushalten stellt einen paradigmatischen Fall für die mangelnde Gleichstellung zwischen den Geschlechtern dar, da es sich hierbei aufgrund des hohen Anteils an Frauen, die in diesem Bereich tätig sind, als auch aufgrund der Eigenheiten der konkret zu verrichtenden Arbeiten, grundsätzlich um »Frauenarbeit« handelt: häusliche Arbeiten. Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen alten Personen. Warum paradigmatisch? Weil einer der am stärksten diskriminierenden Bereiche des Arbeitsmarktes jene Arbeiterinnen betrifft, die bezahlte Hausarbeit verrichten. In diesem Tätigkeitsbereich arbeiten die meisten Frauen, die in der Region einer bezahlten Beschäftigung nachgehen. Die Hausangestellten unterliegen in der Regel gesetzlichen Bestimmungen, die in ihrer Mehrheit diskriminierend sind und häufig Ausnahmeregelungen vom allgemeinen Arbeitsrecht darstellen. Dieser (negative) Sonderstatus wird darüber hinaus durch eine nur schwierig durchzuführende Kontrolle der Umsetzung der Rechtsbestimmungen weiter verschärft.

In jüngster Zeit haben Länder wie Costa Rica und Ecuador Reformen zur Regulierung der Arbeitszeit und des Zugangs zur Sozialversicherung für Hausangestellte durchgeführt. In Argentinien brachte die Regierung im März 2010 ein Gesetzesprojekt ins Parlament ein, das ergänzend zu den allgemeinen Bestimmungen des Arbeitsvertragsgesetzes auf die Einführung »besonderer Arbeitsvertragsregelungen für Hausangestellte in privaten Haushalten« abzielt. Das Gesetzesprojekt fordert eine Ausweitung der Arbeitnehmerrechte hinsichtlich der Löhne, Überstunden, Arbeitszeit, wöchentlicher Ruhezeit, Mutterschaftsurlaub und Abmahnung bei Kündigung, Abfindungen, Mutterschaftsbeihilfe und weiterer Familienzuschläge.

Besonderes Interesse verdient der Fall Uruguay, da die gesetzliche Regelung der Hausarbeit radikal verändert und diese Änderungen zudem in den Tarifverhandlungen berücksichtigt wurden. Im Jahr 2006 wurde das Gesetz Nr. 18.065 verabschiedet, welches Hausarbeit als Arbeit definiert, »die in einem Abhängigkeitsverhältnis von einer Person für eine oder mehrere andere Personen oder eine oder mehrere Familien erbracht wird, mit dem Ziel, diesen in ihrem Haushalt ihre Arbeit und Betreuung für haushaltsbezogene Aufgaben bereitzustellen, ohne dass diese Aufgaben für den Arbeitgeber einen direkten wirtschaftlichen Gewinn darstellen könnten«. Erstmals haben die Hausangestellten damit arbeitsrechtliche Ansprüche, wie sie auch für die übrigen Arbeitnehmer bereits gelten: Achtstundentag, halbstündige Arbeitspause für Hausangestellte, die nicht im Haushalt des Arbeitsgebers wohnen, und zweistündige Arbeitspause für Hausangestellte, die beim Arbeitgeber wohnen. Daneben bestimmt das Gesetz eine wöchentliche, ununterbrochene Ruhezeit von 36 Stunden und Nachtruhe für jene Hausangestellte, die im Haushalt des Arbeitgebers wohnen. Das Gesetz regelt die Zahlung von Abfindungen im Kündigungsfall, Anspruch auf Arbeitslosengeld und Krankenversicherungsschutz. In Artikel 6 wird das System zur Festlegung des Lohns für Hausarbeiten im Rahmen eines tripartiten Verfahrens bestimmt.

Dieses neue Gesetz steht im Kontext der Arbeitspolitik der Regierung, die 2005 die Amtsgeschäfte übernahm. Die arbeitspolitischen Maßnahmen greifen dabei auf Aspekte des in den 1990er Jahren abgeschafften arbeitsrechtlichen Institutionengefüges zurück. Zu den ersten neu geschaffenen Maßnahmen zählen die Tarifverhandlungen16, die in eigens dazu einberufenen Lohnräten, den so genannten Consejos de Salarios, stattfinden (welche zwischen 1968 und 1984 aufgelöst, 1985 mit der Rückkehr zur Demokratie erneut eingeführt und 1992 wieder aufgehoben wurden). Vor diesem Hintergrund wurde 2008 in der dritten Runde des Lohnrats die so genannte Grupo 21 aufgenommen, welche die Hausangestellten umfasst. Dabei wurde die Liga de Amas de Casa (Verein der Hausfrauen) zur Vertreterin des Arbeitgebersektors ernannt.

Eine weitere wichtige Initiative, die mit Beteiligung des tripartiten Ausschusses für Chancengleichheit und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz (Comisión Tripartita para la Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo) vorangebracht wurde, ist das Gesetz zum Schutz vor sexueller Belästigung (Gesetz Nr. 18.561 vom September 2009), das Normen zur Prävention und Sanktionierung von sexueller Belästigung in der Arbeitswelt und im Verhältnis zwischen Lehrern und Schülern festlegt. Artikel 2 des Gesetzes definiert den Begriff der sexuellen Belästigung wie folgt :

Unter sexueller Belästigung versteht man jegliches Verhalten sexueller Art einer Person des gleichen oder anderen Geschlechts, das von der betroffenen Person abgelehnt wird und dessen Ablehnung zu einer Benachteiligung am Arbeitsplatz oder einer Beeinträchtigung des Schüler-Lehrer-Verhältnis führt oder zu führen droht, oder das eine einschüchternde, feindselige oder erniedrigende Arbeitsatmosphäre für die von der Belästigung betroffene Person schafft.

Tarifverhandlungen

Die Tarifverhandlungen wurden als ein strategisches Instrument zur Durchsetzung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung am Arbeitsplatz eingeführt und könnten sowohl für Männer als auch für Frauen einen wirkungsvollen Mechanismus zur Abstimmung von Familienleben und Beruf darstellen. Allerdings konnten bisher mittels Tarifverhandlungen nur wenige Fortschritte zur Verbesserung der Situation von (berufstätigen) Frauen in der Region erzielt werden. Und noch geringer fallen die Fortschritte aus, wenn man die spezifische Situation von Arbeiterinnen und Arbeiter auf dem Arbeitsmarkt aus einer Familienperspektive heraus betrachtet. Die Berücksichtigung genderspezifischer Forderungen in Tarifverhandlungen befindet sich noch im Anfangsstadium, was u.a. auf die Schwächung der Tarifautonomie in der Region in den 1990er Jahren, auf die Probleme bei der Umsetzung des Arbeitsrechts, auf die geringe weibliche Interessenvertretung in Verhandlungsprozessen im Verhältnis zu ihrer überproportionalen Vertretung in besonders prekären und deregulierten Segmenten sowie auf die begrenzte weibliche Teilnahme in den Führungsgremien der Gewerkschaften und in Verhandlungsinstanzen zurückzuführen ist17.

Die in Uruguay vorangetriebene Initiative zur Aufnahme genderspezifischer Klauseln in die Tarifverträge im Privatsektor ist hervorzuheben, auch wenn vorhandene tarifvertragliche Bestimmungen »nur« bestätigt werden, um die Kenntnis der Klauseln unter den Mitarbeitern zu verbreiten. Zudem wird die Debatte über Genderfragen zwischen den Tarifparteien gefördert, was den beteiligten sozialen Akteuren die Möglichkeit bietet, ihren Verpflichtungen zugunsten der Gleichstellung der Geschlechter konkret nachzukommen. In der dritten Verhandlungsrunde des Ausschusses zur Festlegung von Mindestlöhnen (Consejos de Salarios) im Jahr 2008 wurde auf Vorschlag des Tripartiten Ausschusses für Chancengleichheit und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz die Klausel zur Gleichstellung der Geschlechter vorangebracht18. Für ihre Implementierung wurden einige Grundvoraussetzungen vorgeschlagen, welche die Eigenheiten der verschiedenen Wirtschaftszweige berücksichtigen: das Prinzip »Gleicher Lohn für gleiche Arbeit«; Chancengleichheit für Frauen und Männer beim Zugang zu besseren und qualifizierteren Arbeitsplätzen sowie Zugang zu Fortbildungsmaßnahmen; Beseitigung diskriminierender Aspekte in Auswahl- und Beförderungsverfahren; gesetzlicher Mutterschaftsschutz und Zugang zu weiteren Einrichtungen, welche für eine größere Gleichstellung in der Ausübung der Mutterschaft und Vaterschaft eintreten; Prävention und Sanktionierung moralischer und sexueller Belästigung19.

Einige spezifischere Bestimmungen beziehen sich auf die erleichterte Teilnahme an Schulungsmaßnahmen für Arbeitnehmer mit familiären Verpflichtungen (während der Arbeitszeit, wobei jene Arbeiterinnen und Arbeiter den Vorzug innerhalb der offiziellen Arbeitszeit erhalten, die entsprechend gerechtfertigte familiäre Belastungen nachweisen wie die Betreuung von Minderjährigen, Behinderten usw.). In einer Mehrheit der Fälle beziehen sich die Fortschritte im Privatsektor auf die Übernahme von im öffentlichen Dienst vorhandene Leistungen, darunter auch die Verlängerung des Mutterschaftsurlaubs auf 13 Wochen und die Möglichkeit zur Halbtagsarbeit während der Stillzeit.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Reihe von Bestimmungen über die bisherige nationale Gesetzgebung hinausreichen, während andere Bestimmungen die bestehenden Regelungen verstärken. Die neuen Initativen für eine bessere Vereinbarkeit von Arbeits- und Familienleben reichen über die Bestätigung bereits bestehender Gesetze hinaus und beinhalten Maßnahmen wie z.B. Vaterschaftsurlaub, Elterngeld sowie Fortbildung für Arbeiter mit familiären Verpflichtungen.

Im öffentlichen Sektor haben verschiedene Organisationen damit begonnen, am »Modellprogramm Qualität mit Gleichheit« teilzunehmen, das vom Nationalen Fraueninstitut in Uruguay gefördert wird. Dieses Programm unterstützt verschiedene Maßnahmen wie etwa die Durchsetzung des Zugangs zu Kinderkrippen und Kindergärten, die Einrichtung von Stillsälen, die Verbesserung der Datenbasis zur Belastung der Arbeiterinnen und Arbeiter durch Hausarbeit und Schulungsmaßnahmen.

Aufgaben für die Zukunft

Im Rahmen der neuen politischen Konstellationen in der Region kam es zu gewissen Fortschritten sowohl hinsichtlich einer generellen Wahrnehmung der bezahlten und unbezahlten Arbeit als auch bezüglich einer Anerkennung der Bedeutung beider Formen von Arbeit für den gesellschaftlichen Wohlstand und das Funktionieren der Gesellschaft als Ganzes. Damit wird zweifelsohne auch der wirtschaftliche Beitrag von Frauen sichtbarer. Dies können wichtig Schritte zur Förderung von Strategien zugunsten der Gleichstellung von Mann und Frau sein – Strategien, die nicht jenseits der Anerkennung der verschiedenen Formen von Arbeit gefunden werden können und auch nicht jenseits der Anerkennung der Beschränkungen, die die beinahe ausschließliche Verantwortlichmachung der Frauen für die soziale Reproduktion mit sich führt.

Trotz der genannten positiven Entwicklungen besteht – jenseits der zweifelsfrei wichtigen Bedeutung unbezahlter Heimarbeit – ein Mangel an Maßnahmen, die mehr Entscheidungsfreiheit für Frauen und Männer hinsichtlich Familienleben und Erwerbstätigkeit bieten. Die Förderung von Arbeitsplätzen für Frauen – Beschäftigung ist die Haupteinkommensquelle der Menschen und Haushalte in der Region und zugleich zentrale Voraussetzung für die wirtschaftliche Unabhängigkeit von Frauen – erfordert eine Genderpolitik (d.h. beide Geschlechter berücksichtigend), die zu einem gesellschaftlichen Organisationsmodell beiträgt, das genderspezifische Herausforderungen berücksichtigt, und zugleich eine größere gesellschaftliche Verantwortung für Hausarbeit und die Betreuung abhängiger Personen übernimmt.

Eine Umverteilung der Kosten, die durch Kindererziehung, die Betreuung von Personen etc. entstehen und bisher zumeist individuell, d.h. von Frauen bzw. Familien getragen werden, sind eigentlich eine gesellschaftliche Aufgabe. Hierzu bedürfte es integrativer Politikansätze, die auf der Basis eines gesellschaftlichen Dialogs und eines breiten Diskussionsprozesses entwickelt werden, wobei sowohl die Rolle des Staates als auch die Einbeziehung sozialer Akteure für die Akzeptanz und Durchsetzung solcher Politiken von zentraler Bedeutung ist.

Die Rolle des Staates ist bei Entscheidungen hinsichtlich sozialer Investitionen (Bildungs- und Gesundheitswesen sowie staatlicher Leistungen für eine universelle Kinderbetreuung) von zentraler Bedeutung. Diese Art von Investitionen tragen nicht nur zur Schaffung echter, zum Großteil für Frauen bestimmte Arbeitsplätze bei, sondern können auch zur Reduzierung der Defizite und Ungleichheit in der Bereitstellung von Bildungschancen und Betreuungsdienstleistungen beitragen. Das Angebot an Betreuungsdienstleistungen für Kinder, Hilfs- und Pflegebedürftige (ältere Menschen und Personen mit Behinderung) sollte breiter gefächert und mittels staatlicher Beihilfen auf private Dienstleistungen ausgeweitet werden. Letztendlich muss der politische Wille, der einer Gleichstellung zwischen Frauen und Männern verpflichtet ist, in Rechtsnormen und Vorschriften zum Ausdruck kommen und durch die Zuteilung bzw. Umverteilung von Finanzmitteln konkrete Gestalt annehmen.

  • 1. Die Arbeit zur sozialen Reproduktion und insbesondere zur Personenbetreuung, deren vorrangiges Ziel in Wohlstand in Form von Lebensqualität besteht, die aber zugleich Güter, Waren, staatliche und private Dienstleistungen nutzt und sich an den Netzwerken für soziale Solidarität beteiligt, besteht in »einem materiellen und symbolischen Prozess, der sich auf das Vertrauen, die Gefühle von Zuneigung und Freundschaft sowie auf den Verantwortungssinn hinsichtlich der Ergebnisse stützt«. Antonella Picchio: «Un enfoque macroeconómico ‘ampliado’ de las condiciones de vida» in Cristina Carrasco (Hsgr.): Tiempos, trabajos y género, Ediciones ub, Barcelona, 2001.
  • 2. Alma Espino, Martín Leites und Alina Machado: «El aumento en la oferta laboral de las mujeres casadas en Uruguay» in Desarrollo y Sociedad Nr. 64, 9.2009.
  • 3. cepal: «Que Estado para qué igualdad», xi. Regionalkonferenz über die Situation der Frauen in Lateinamerika und der Karibik, Brasilia, 13. bis 16. Juli 2010, cepal, Santiago de Chile, 2010, verfügbar unter www.eclac.org/publicaciones/xml/6/40116/Que_Estado_para_que_igualdad.pdf.
  • 4. Erwerbsbevölkerung: Personen im erwerbsfähigen Alter, die einer bezahlten Arbeit nachgehen oder aktiv nach Erwerbsarbeit suchen. Erwerbsquote: Verhältnis der Erwerbsbevölkerung zur Gesamtwohnbevölkerung im erwerbsfähigen Alter.
  • 5. Einfacher Durchschnitt von 14 Ländern: Argentinien, Brasilien, Chile, Kolumbien, Costa Rica, Ecuador, Bolivien, Honduras, Mexiko, Panama, Paraguay, Uruguay, Peru und Dominikanische Republik.
  • 6. cepal und Internationale Arbeitsorganisation (ilo): Boletín Cepal/ilo: Desempleo en América Latina y el Caribe baja por efectos de recuperación económica, Santiago de Chile, 2010.
  • 7. Die niedrigsten Arbeitslosenraten weist sowohl bei Männern als auch bei Frauen Guatemala auf (2,4% bzw. 3,1%) und die höchsten Raten hat Argentinien (16% bzw. 11%), gefolgt von Costa Rica (13,4% bzw. 8,2%), Brasilien (10,5% bzw. 5,9%) und Uruguay (10,4% bzw. 5,7%). cepal: «Qué Estado para qué igualdad», a.a.O.
  • 8. Der Begriff horizontale Teilung bezieht sich auf die überproportionale Präsenz von Frauen (oder Männern) in verschiedenen Wirtschaftssektoren oder Beschäftigungsbereichen, wohingegen mit vertikaler Teilung die Verteilung auf hierarchische Ebenen in einem Beschäftigungsbereich gemeint ist.
  • 9. Dieser Ausdruck verweist auf die Existenz einer unsichtbaren Barriere in der beruflichen Karriere von Frauen, die nur schwer zu durchstoßen ist. Sie ist durchsichtig, da keine Gesetze, soziale Regelungen oder sichtbare Normen bestehen, die den Frauen diese Einschränkung auferlegen würden. Sie basiert aufgrund ihrer Unsichtbarkeit auf nur schwer erkennbaren Faktoren: ungeschriebene Normen oder Unternehmenskultur.
  • 10. «Objetivos de Desarrollo del Milenio 2010», cepal, Santiago de Chile, 2010.
  • 11. In Argentinien im Jahr 2005, Bolivien 2001, Brasilien 2001 und 2005, Chile 2007, Kolumbien 2006 und 2008, Costa Rica 2004, Kuba 2001, Ecuador 2007, El Salvador 2005, Guatemala 2000, Mexiko 2002, Panama 2005, Uruguay 2003 und 2007, Venezuela 2008; vgl. ilo und Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (undp) «Trabajo y familia: Hacia nuevas formas de conciliación con corresponsabilidad social», ilo / undp, Santiago de Chile, 2009.
  • 12. Siehe dazu Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013», http://plan.senplades.gov.ec/inicio.
  • 13. Verfassung Boliviens, Artikel 338: www.presidencia.gob.bo/download/constitucion.pdf.
  • 14. www.uimunicipalistas.org/redes/redgenero/?p=765.
  • 15. Ecuador unterstützt im Rahmen des Staatsdienstgesetzes die Familien mit einer Elternzeit von acht Tagen für Staatsbedienstete aufgrund »häuslichen Notfalls«, wobei darunter unter anderem auch eine schwere Erkrankung des Ehepartners, Lebenspartners oder anderer Angehöriger bis zum zweiten Verwandtschaftsgrad fällt. Vgl.: «Examen y evaluación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y el documento final del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General (2000) en países de América Latina y el Caribe», cepal, Santiago de Chile, 2009.
  • 16. Das Tarifrecht geht in Uruguay auf die Verabschiedung des Gesetzes Nr. 10.449 aus dem Jahr 1943 zurück. Mit diesem Gesetz wurden die Consejos de Salarios ins Leben gerufen, tripartite Gremien mit dem Auftrag, Mindestlöhne für Arbeitnehmergruppen in verschiedenen Sektoren der Privatwirtschaft festzulegen. Diese Räte funktionieren wie Schlichtungs- oder Vermittlungsorgane bei Kollektivkonflikten. Die Exekutive, vertreten durch das Ministerium für Arbeit und Soziales (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mtss), ordnet die Bildung der Lohnräte an, nachdem die verschiedenen wirtschaftlichen Tätigkeiten nach Gruppen unterteilt wurden. Die Arbeitnehmer werden von einer einzigen Gewerkschaftszentrale, dem pit-cnt (Plenario Intersindical de Trabajadores [pit] und Convención Nacional de Trabajadores [cnt]), vertreten. Die Arbeitgeber werden demgegenüber von den Industrie- und Handelskammern, der Cámara de Industrias del Uruguay (ciu) und der Cámara Nacional de Comercio y Servicios (cncs), vertreten.
  • 17. ilo und undp: «Trabajo y familia: hacia nuevas formas de conciliación con corresponsabilidad social», a.a.O.
  • 18. Man berief sich auf die bestehende Gesetzgebung, u.a. auf das Gesetz Nr. 16.045, das jegliche Diskriminierung verbietet, welche das Prinzip der Gleichbehandlung und der Chancengleichheit beider Geschlechter in beliebigen Sektoren oder Zweigen der Arbeitswelt verletzt, das Gesetz Nr. 17.514 über häusliche Gewalt, das Gesetz Nr. 17.817 über Fremdenhass, Rassismus und jegliche Form der Diskriminierung, die internationalen Arbeitsnormen der Internationalen Arbeitskonferenz (ilo) zum Thema Gleichstellung, die im Gesetz Nr. 16.063 übernommen wurden (ilo-Konventionen 100, 111 u 156), und die ilo-Konvention 103.
  • 19. A. Espino und Gabriela Pedetti: «Diálogo social y la igualdad de género en Uruguay», Arbeitsdokument Nr. 15, Industrial and Employment Relations Department, ilo, Genf, Dezember 2010.