Coyuntura

América Latina en el comercio internacional

El aumento de la demanda internacional de materias primas generada por el irresistible ascenso de China modificó los términos de intercambio y benefició claramente a América Latina. Sin embargo, pese a lo que sostienen las miradas más optimistas, el comercio entre el gigante asiático y nuestra región está lejos de constituir un ejemplo de cooperación Sur-Sur. Por el contrario, reproduce el típico esquema Norte-Sur desarrollado por Gran Bretaña durante el siglo XIX y consolida la dependencia y la primarización de las economías latinoamericanas. Los ejemplos de Argentina, Brasil y Chile demuestran que las políticas económicas de cada país pueden alterar esta situación o profundizarla.

América Latina en el comercio internacional

En los últimos años, el relanzamiento de la demanda internacional, motorizado en especial por la fuerte demanda china, contribuyó al crecimiento de la economía latinoamericana y a la mejora de los términos del intercambio. Esta situación suele generar grandes expectativas en la región. Sin embargo, sus alcances deben relativizarse a la luz de ciertos factores decisivos. En algunos países, el aumento de la demanda externa, aun cuando provocó un incremento de las exportaciones, no derivó en tasas de crecimiento elevadas o proporcionales a la expansión del mercado. Además, la mejora de los términos del intercambio, en los países en los que se verificó, no se debe a la sustitución de importaciones primarias por producción industrial interna, sino a la mejora de los precios de los bienes primarios. Ese aumento determina, a su vez, un esquema de precios relativos que promueve el sostenimiento o la profundización de la primarización de las economías. El papel de China en todo este proceso es determinante: el país asiático demanda bienes primarios, invierte en el exterior en función de la extracción y el transporte de esos bienes y avanza en su propia sustitución de importaciones y de exportaciones, amenazando producciones sustitutivas latinoamericanas. En este artículo se sostiene que la relación económica Latinoamérica-China no es, como suele afirmarse, una relación Sur-Sur, sino que reproduce el esquema comercial Norte-Sur y el patrón inversor británico del siglo XIX.

Latinoamérica, en mejores términos

Entre 2002 y 2005, los términos del intercambio mejoraron un 9% para Latinoamérica, fundamentalmente por el aumento de los precios de commodities demandados por China. Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad, por sus siglas en inglés), los precios de los commodities aumentaron 44,8% entre 2002 y 2005 en dólares corrientes, excluyendo el petróleo. Las bebidas tropicales –café, cacao y té– aumentaron 42%, el arroz 50%, el poroto de soja 29%, el caucho 96% y los minerales y metales, 100%. En ese periodo, el petróleo crudo aumentó 114%. Al mismo tiempo, los precios de las manufacturas de los países desarrollados aumentaron 20% por debajo de los precios citados. Debido a esta relación de precios, los términos del intercambio de los países exportadores especializados en productos primarios mejoraron. El índice de términos del intercambio por grupos de productos de la Unctad muestra cuatro situaciones diferentes: un fuerte aumento de los términos de los exportadores petroleros a partir de 2003 (60% de aumento desde 2002 y 50% desde 2000); un aumento menor en los términos de los exportadores mineros (20% desde 2003); una declinación de los exportadores agrícolas, cuyos términos se encuentran en 2005 algo por debajo de los de 2000; y una caída aún mayor en los términos de intercambio de exportadores de manufacturas (10% desde 2000). En Latinoamérica, la evolución de los precios afectó en forma diferente a cada país según su patrón de producción y exportación. Para aquellos que exportan manufacturas y commodities, como Brasil y México, los cambios fueron poco significativos. Para los productores agropecuarios la situación es muy variada: los términos mejoraron para los exportadores de café, pero empeoraron para los exportadores de soja, como Argentina y Uruguay. Si se compara a América Latina con otras regiones, el impacto del intercambio sobre el ingreso fue relativamente menor. La Unctad calcula que, entre 2003 y 2005, la mejora de los términos del intercambio explicó un aumento de 1,4% del ingreso de América Latina, contra 2,1% en África y 5,9% en Asia Occidental, regiones beneficiadas por una mayor presencia de países petroleros. La primera conclusión, entonces, es que la bonanza de los precios de los productos primarios y la consiguiente mejora en los términos del intercambio tuvieron, en el trienio considerado, un impacto modesto en la región. Esto, además, refuerza la tradicional vulnerabilidad comercial ante los ciclos de los productos primarios. El ciclo de alza de los precios genera beneficios innegables, pero también crea una peligrosa dependencia de bienes cuyos precios están muy atados a la situación económica de los países centrales y, por lo tanto, sufren fluctuaciones más profundas que los precios de los productos industriales que la región importa. Como señala la Comisión Económica para América Latina (Cepal), repitiendo conceptos que tienen décadas de vigencia (y de desatención),

los responsables de la política económica en América Latina no han prestado suficiente atención a las posibilidades que ofrecen los recursos naturales para la generación de eslabonamientos, innovación tecnológica y otras externalidades. Las actividades basadas en los recursos naturales tienen tanto potencial como la industria manufacturera para originar alto crecimiento de la productividad, desbordamientos tecnológicos y eslabonamientos hacia delante y atrás, como han demostrado las experiencias de países como Australia, Canadá, Finlandia, Estados Unidos y Suecia.

A cada uno su suerte

El aumento de la demanda mundial estimula el hábito de la generalización en las evaluaciones económicas. Sin embargo, la evolución del mercado influyó en forma diferente en las economías de la región. En el periodo 2003-2005, los precios unitarios de exportación de Chile aumentaron sustancialmente más que los de Argentina y Brasil, debido a la mayor participación de las exportaciones mineras. Pero el aumento de las exportaciones chilenas en relación con el aumento de los precios unitarios fue menor que el de los otros dos países. Esto indica que el dinamismo exportador no depende solo de los precios externos, que son un factor necesario pero no suficiente. La reacción de los términos del intercambio en relación con el aumento de los precios de exportación fue también diferente para cada país. En Chile, la mejora en los precios de exportación produjo una mejora mayor de los términos del intercambio por su concentración en la producción de primarios. En Brasil, con una mayor proporción de exportaciones manufactureras, la mejora de los precios de exportación influyó mucho menos. Argentina se ubica en un lugar intermedio. Un aspecto decisivo de la situación que se analiza es la relación entre la evolución de los términos del intercambio y las exportaciones y el PIB. Una aproximación intuitiva podría concluir que una mejora en las exportaciones y en los términos del intercambio debería determinar un aumento en el PIB. Ese efecto se produjo, pero en forma muy desigual: en el periodo 2003-2005, en los tres países aumentaron los términos del intercambio, las exportaciones y el PIB. Sin embargo, el PIB de Argentina creció más que el de los otros dos países. Además, el aumento del PIB argentino en relación con el aumento de las exportaciones fue mayor que en Chile y Brasil: las exportaciones brasileñas crecieron más que las argentinas, pero Argentina creció más que Brasil. Por otro lado, el PIB argentino y el de Brasil crecieron más que sus términos de intercambio y en una proporción similar (3,75% y 4,0%, respectivamente), mientras que en Chile el PIB aumentó menos que los términos del intercambio (17% el PIB y 36% los términos de intercambio).

Las diferencias de reacción ante los aumentos de las exportaciones y de los términos del intercambio muestran que, contradiciendo la versión simplificada del aperturismo neoliberal, la evolución del sector externo es un factor importante, pero no el único, para lograr el crecimiento. También influyen otras variables decisivas, como la estructura productiva, el tamaño del mercado interno y las políticas macroeconómicas.

En este contexto, un factor importante es el tipo de cambio: en Argentina el sostenimiento del tipo de cambio contribuyó a potenciar el efecto positivo del mercado mundial, mientras que en Brasil y en Chile la apreciación cambiaria tuvo un efecto negativo. En el caso de Brasil, el menor crecimiento puede explicarse también por las altas tasas de interés internas.

¿Una nueva enfermedad holandesa

para América Latina?

Por muchos periodos a lo largo del siglo XX, América Latina sufrió la caída de los precios de sus productos de exportación y de sus términos de intercambio, lo cual afectó su crecimiento y su balanza de pagos. En los últimos años los precios de los productos primarios han mejorado, más allá de las diferencias apuntadas, lo que generó efectos positivos. Sin embargo, aun así es necesario tener en cuenta que la mejora en los términos del intercambio no se produce por el avance en la sustitución de importaciones debida a la industrialización de las economías, sino por el cambio de tendencia de los precios internacionales de los productos de exportación tradicionales de la región. Esta tendencia puede tener un efecto perverso en la estructura de la producción y las exportaciones: el aumento en los precios de exportación determina una mejora inmediata en los ingresos externos, pero establece un sistema de precios relativos que estimula la especialización primaria en detrimento de las manufacturas.La comparación entre la evolución de la composición de las exportaciones en los tres países del Cono Sur aporta algunos elementos poco tranquilizadores. Como se expuso más arriba, Brasil se benefició por un aumento de los precios de las exportaciones que casi duplica el de Argentina y por un aumento de las exportaciones en relación con el aumento de precios algo mayor que el argentino. Las exportaciones brasileñas tienen, por otra parte, una participación mayor de productos industriales que las argentinas. Pero en el último quinquenio, en gran parte debido a la demanda china, el mayor avance en las exportaciones brasileñas correspondió a productos de menor valor agregado, mientras que en Argentina la situación es la inversa. En Brasil, entre 2000 y 2005, las exportaciones totales aumentaron 114% (las de productos básicos aumentaron 175%, las de manufacturas 97% y las de semimanufacturados 88%). Comparando los periodos 1996-2000 y 2001-2005, la proporción de productos básicos en las exportaciones de Brasil pasó de 25% a 28%, mientras que la participación de manufacturados y semimanufacturados se redujo. En Argentina, en cambio, entre 2003 y 2005, las exportaciones de productos primarios aumentaron 22%, las manufacturas de origen agropecuario 30% y las manufacturas industriales 54%.

En otras palabras, la mejor situación de los precios de exportación estimuló una primarización de las exportaciones brasileñas, mientras que en Argentina sucedió lo contrario. En esta diferencia incidieron no solo los precios de exportación, sino también políticas cambiarias distintas. Brasil mantiene una política de valorización de su moneda, lo que reduce la capacidad exportadora de los sectores con menores ventajas comparativas (industriales) y favorece a los primarios. Argentina, por el contrario, tiene una política de sostén del tipo de cambio, lo que facilita la exportación de productos industriales que no podrían competir con un peso más valorizado. El tipo de cambio real del peso argentino de 2006 es similar al de 2002, mientras que el real brasileño se valorizó 30% en ese mismo periodo. Argentina, además, refuerza esta estrategia con retenciones a las exportaciones agropecuarias y petroleras. La política cambiaria que aplican Brasil y Chile convalida el efecto de «enfermedad holandesa» que genera la evolución de precios del mercado mundial, mientras que la política argentina la compensa, lo que influye en la evolución de la composición de las exportaciones. Es en este contexto en el que hay que analizar la influencia del huracán chino en la economía latinoamericana.

Comercio asimétrico

Para alimentar su vertiginoso crecimiento, China depende fuertemente de sus compras externas: importa 30% del petróleo que consume, 45% del mineral de hierro, 44% de otros metales no ferrosos y una proporción elevada de productos agrícolas. Por ese motivo, se ha convertido en el principal consumidor mundial de cobre, estaño, zinc, platino, acero y mineral de hierro; es el segundo consumidor de aluminio, petróleo, plomo y soja; el tercero de níquel y el cuarto de oro. En la mayoría de estos productos, su participación en el consumo mundial es mayor a 20%. En el último quinquenio, la demanda china modificó la tendencia de los precios de hierro, oro, petróleo, acero, zinc, estaño, soja y otros commodities. Su posición monopsónica le permite influir en los precios y las condiciones de compra. Por otra parte, en los productos de los que China tiene excedentes exportables –acero, zinc, estaño, juguetes, textiles, confecciones, industria electrónica– hay una fuerte presión de la oferta y una caída de los precios mundiales. En general, la doble presión que ejerce China en el aumento de los precios de los productos primarios y en la caída de los industriales ayuda a mejorar los términos del intercambio para América Latina, pero también contribuye a desplazar las exportaciones de los países de la región. En la última década, el comercio entre América Latina y China aumentó sustancialmente. En 1990, los países de América Latina y el Caribe vendían a China 0,7% de sus exportaciones. En 2005, colocaron 3% de sus exportaciones en China y se convirtieron en los principales proveedores de soja, mineral de hierro, cobre, níquel, harina de pescado y otros productos primarios. La situación, sin embargo, no es igual en todos los casos: el Mercosur destina a China 6,3% de sus ventas, Chile 11%, y Perú y Cuba 10%. Para China, las compras en América Latina son importantes. El país asiático compra en nuestra región 60% de la soja (principalmente a Brasil y Argentina), 80% de la harina de pescado (a Perú y Chile), 69% de despojos de aves troceadas (a Argentina y Brasil) y 45% de los vinos y uvas (a Chile). Como señala un estudio de la Cepal, productos como alimentos, minerales y metales han aumentado su participación en el total de las exportaciones a China, lo que revela las ventajas comparativas de la región y el potencial del mercado chino. Sin embargo, es central señalar que el comercio entre América Latina y China no es, como sostienen algunos, un intercambio Sur-Sur. En realidad, reproduce el típico esquema Norte-Sur: la mitad de las exportaciones latinoamericanas a China están conformadas por bienes primarios, una cuarta parte son recursos naturales y solo el 25% restante son productos con mayor tecnología. El componente primario y de recursos naturales de las exportaciones latinoamericanas a China es mayor que el de las exportaciones totales de la región. Esta idea queda aún más clara si se analiza el superávit comercial. Aunque la tendencia del comercio benefició ampliamente a Latinoamérica (el superávit comercial de 2005 fue de 3.700 millones de dólares), el resultado es muy diferente según el rubro: la región tuvo un superávit de 11.300 millones en productos primarios y de 3.300 en manufacturas basadas en recursos naturales, pero un déficit en las manufacturas industriales.La composición del comercio América Latina-China es consecuencia no solo del carácter de la demanda china sino también de la orientación productiva y exportadora latinoamericana. Como lo demuestra la experiencia de los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean), es posible aumentar las ventas de valor agregado a China. Entre 1999 y 2003, las exportaciones latinoamericanas a China de productos de tecnología media y alta pasaron de 10% a 22%. En el mismo periodo, las ventas en esos dos rubros de los países de la Asean a China saltaron de 51% a 66%. En América Latina, además, el aumento de las ventas de los productos de mayor tecnología se debe básicamente a las exportaciones brasileñas. En el caso de la Asean, en cambio, está vinculado al comercio generado por las redes de inversión externa de compañías japonesas y coreanas en países del Sudeste asiático que exportan partes que son ensambladas en China.

Competencia industrial e inversiones según el modelo del siglo XIX

Las asimetrías comerciales de hoy se profundizarán en el futuro debido a la política de sustitución de importaciones de China, que cada vez en mayor medida industrializa materias primas y aumenta el componente técnico de sus exportaciones: sus ventas de productos de tecnología alta y media pasaron de 30% de las exportaciones en 1990 a 50% en 2004.En ese contexto, un problema que ya está generando inquietud en América Latina es el efecto que tendrán las ventas chinas de acero. Según un informe del Instituto Latinoamericano del Fierro y el Acero (Ilafa), entre 2000 y 2005 la producción china de acero aumentó 30% y actualmente es seis veces mayor que la latinoamericana. En 2006, las exportaciones de acero de China (el mayor productor mundial) podrían crecer 45%.

En un reciente congreso de Ilafa, un ejecutivo de la empresa argentina Techint sostuvo que:

Este año China producirá 416 millones de toneladas, 66 millones más que el año pasado. Ese excedente equivale a 12 veces la producción argentina o a toda la producción de América latina. Entonces, lo que estamos discutiendo aquí es cómo evitar que el derrame de productos siderúrgicos de China por sobrecapacidad provoque un daño irreparable a la siderúrgica regional.

Para el empresario, la forma de lograrlo es que «los regímenes de protección del comercio desleal vía dumping actúen como mecanismos preventivos sobre el potencial de daño que representa que un solo país genere 34% de la producción mundial». Y, a título de ejemplo, mencionó que se podrían establecer licencias que anticipen la importación que se avecina, lo que permitiría evaluar el daño potencial y tomar medidas preventivas. En el mismo evento, un ejecutivo de otra empresa siderúrgica aclaró que el problema no es solo el acero, sino la cadena completa de valor, que incluye todo lo que se elabora con el acero o a partir de él, desde una bicicleta a un componente de la industria automotriz. La amenaza se presenta, también, en las manufacturas basadas en recursos primarios, que son las que América Latina exporta a China. Según un estudio del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI), en el último quinquenio las compras chinas de poroto de soja se multiplicaron por cinco, pero las de aceite de soja y harina de soja apenas crecieron. Esto se explica, según el INAI, porque el Estado chino interviene para promover la elaboración de los productos primarios agrícolas. Para ello apela a diversos instrumentos, como sistemas complejos para regular importaciones de determinados bienes, lo que permite incluso rechazar embarques que ya se encuentran en puertos chinos, además de requisitos sanitarios e instrumentos impositivos y arancelarios, como escalas más altas para los bienes con mayor elaboración.

El efecto sobre los precios relativos y la presión exportadora se ve reforzado por las crecientes inversiones chinas en Latinoamérica. Orientadas a explotar y transportar recursos naturales, estas inversiones se concentran en petróleo, gas natural, mineral de hierro, oro, cobre, oleoductos, gasoductos y puertos. De este modo replican el patrón de inversiones vinculadas al comercio exterior desplegado por Gran Bretaña en nuestra región y otras zonas periféricas durante el siglo XIX.

China en el Cono Sur

La ampliación del mercado chino benefició claramente a Argentina. En 2005, China fue el cuarto país de destino de las exportaciones argentinas, con 8% del total. Desde 2001, el número de empresas argentinas que exportan a China se duplicó. Aunque con una tendencia decreciente, Argentina tiene superávit comercial con China desde 2001. En 2005, esa ventaja llegó a casi 1.000 millones de dólares. Sin embargo, el comercio es fuertemente desigual: 60% de las ventas a China son productos primarios, porcentaje que llega a 95% si se agregan las manufacturas agropecuarias y los combustibles. Esto expresa 70% del total de las exportaciones argentinas, lo que muestra la presión primarizadora ejercida por las compras chinas. Así, el superávit argentino se explica por las ventas de productos primarios y, en menor medida, de las manufacturas de origen agropecuario. En el comercio de productos industriales, el déficit con China es elevado.El país del Cono Sur en el que la primarización y el intercambio desigual derivados del comercio con China se sienten con más fuerza es Chile, que envía al gigante asiático 10% de sus exportaciones, compuestas casi en su totalidad por cobre y otros minerales. Los minerales representan 60% de las exportaciones totales de Chile a China y, si se suman otros recursos naturales y procesados, expresan 90%. Con la firma del acuerdo de libre comercio entre estos países , lo más probable es que se consolide esta tendencia. En cuanto a Brasil, sus ventas a China crecieron a un promedio anual de 60% debido, sobre todo, al aumento de exportaciones de soja (Brasil es el segundo productor mundial luego de EEUU, y China es el principal comprador de soja) y también de acero.

Por su desarrollo industrial y tecnológico, Brasil tiene un intercambio más equilibrado con China que el resto de los países latinoamericanos: es el único país de la región que exporta al gigante asiático manufacturas industriales, como repuestos de automóviles, y productos de tecnología espacial. En esta línea, Brasil firmó un acuerdo con China para construir dos satélites de sensores remotos, un convenio de cooperación aeronáutica bilateral para producir aviones y una asociación entre la siderúrgica Vale do Rio Doce y Baosteel para la producción de acero. Pero, a pesar de estas diferencias, la participación de las exportaciones primarias brasileñas en las ventas a China es, como en el resto de los países latinoamericanos, mayor que la que tienen en las exportaciones totales. Y buena parte de las inversiones chinas en Brasil están vinculadas a la extracción y el transporte de bienes primarios. Un ejemplo es el proyecto de inversiones en ferrocarriles destinado a abaratar el transporte de soja, que hoy se realiza fundamentalmente por carretera.

En el Cono Sur, el aumento de la demanda china genera temores por su efecto futuro, pero entusiasmo en el presente. En el caso de México, en cambio, los temores son tanto futuros como presentes. Con su ingreso al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan), México aumentó su comercio con EEUU y su especialización en la exportación de productos industriales ensamblados en su territorio, en una suerte de primarización industrial. El ascenso de China reveló la vulnerabilidad del modelo elegido. Debido al bajo costo de su mano de obra y la productividad generada por la tecnología, China puede competir con la maquila mexicana en el mercado estadounidense, a pesar del mayor costo de transporte que debe afrontar. De hecho, en los últimos años China desplazó a México como principal socio comercial de EEUU. México, al igual que Centroamérica, perdió una cuota importante del mercado estadounidense en textiles y confecciones, aparatos eléctricos y electrónicos, especialmente en equipos de computación. Para colmo, mientras las exportaciones mexicanas a China son poco significativas, las de ese país a México han crecido hasta ocupar el segundo puesto. Finalmente, México ha sufrido la competencia de China como destino para las inversiones: en los últimos años, numerosas empresas redujeron o desmantelaron sus instalaciones para trasladarse a China y, desde allí, competir por el mercado estadounidense.

El Mercosur frente a China

La visita del presidente chino Hu Jintao a varios países latinoamericanos en noviembre de 2004 puso de manifiesto la fragilidad del Mercosur en un punto crucial. El mandatario chino viajó con el objetivo de estrechar relaciones en el contexto de una estrategia, replicada luego en África, para consolidar sus redes de abastecimiento de productos primarios y commodities industriales. En este marco, uno de los puntos centrales de la posición china consistía en obtener el reconocimiento como economía de mercado, lo que permite que los litigios comerciales se planteen en la Organización Mundial de Comercio y cancela la posibilidad de que un país aplique represalias comerciales o medidas antidumping unilaterales frente a China. En otras palabras: los países que reconocen a China como una economía de mercado resignan instrumentos fundamentales de presión. Por ese motivo, las naciones industrializadas no admiten ese estatus. La demanda china ofrecía una oportunidad para que el Mercosur negociara en forma conjunta el reconocimiento, pero la reacción de los gobiernos demuestra que no habían tratado el tema. Más aún, el reconocimiento de Brasil, adonde Hu Jintao viajó primero, causó sorpresa en Argentina, que se vio virtualmente obligada a dar el mismo paso. Como contrapartida, China ofreció levantar trabas sanitarias y a las inversiones. De no haberse aprobado el reconocimiento, China hubiera obstaculizado exportaciones de los países latinoamericanos, como había hecho poco antes con embarques de soja brasileños y argentinos, utilizando argumentos sanitarios. Es paradójico, pero el Mercosur tuvo una posición más firme en la negociación comercial con EEUU que con China. En contraste con la aceptación de la negociación individual encarada por Argentina y Brasil con China, en la discusión por el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) el Mercosur exigió –y logró– que Washington aceptara una negociación 4+1, lo que implica contemplar a los cuatro países como un bloque.

El atractivo del mercado chino, el carácter imperativo con que ese país planteó la negociación y la falta de percepción sobre la complejidad y los peligros del desafío que implica para América Latina contribuyeron a que los gobiernos admitieran esa posición de debilidad frente al gigante asiático.

Responsabilidades

Las tendencias del mercado mundial y, en particular, la emergencia china plantean para América Latina importantes oportunidades y desafíos, tanto en los mercados internos como en los terceros mercados. Las perspectivas de la región en ese sentido dependen de la evolución de esos mercados, pero fundamentalmente de la respuesta de los gobiernos y las instituciones regionales. Todo indica que la tendencia de los precios relativos refuerza la necesidad de encarar políticas proactivas para contrarrestar el estímulo a la primarización y aprovechar el incremento de la demanda para, como plantea la Cepal, avanzar en el montaje de cadenas de valor y en la diversificación y valorización de las exportaciones. La alternativa es, en suma, dejarse llevar por la corriente de la historia hacia un nuevo y más complejo esquema de asimetrías, dependencia y vulnerabilidad comercial, o sustituir importaciones y exportaciones. Esto es, precisamente, lo que hace China.