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«Alguien tiene que ser el primero». La iniciativa uruguaya sobre el cannabis: ¿un modelo regional?

Uruguay avanzó en una propuesta innovadora que se plantea regular el ciclo completo de producción, distribución, comercialización y consumo de cannabis psicoactivo en todo el territorio nacional, creando un mercado legal y controlado por el Estado. Este giro, alentado bajo la presidencia de José Mujica, pese a la reticencia del presidente recientemente electo, Tabaré Vázquez, generó expectativa en el exterior, diversas polémicas en la reciente campaña electoral y numerosos desafíos para aplicar la nueva legislación, que se aleja de la tradicional «guerra contra las drogas».

«Alguien tiene que ser el primero». La iniciativa uruguaya sobre el cannabis: ¿un modelo regional?

Sábado 29 de noviembre de 2014. Es la jornada previa a la segunda vuelta de las elecciones presidenciales en Uruguay, entre el izquierdista Tabaré Vázquez y el conservador Luis Lacalle Pou. Uno de los principales medios de prensa de Brasil, Folha de S. Paulo, dedica ese día sus páginas referidas a Uruguay a los desafíos prácticos que plantea la política de regulación del cannabis, tanto respecto de la institucionalidad pública creada para tales efectos, como en relación con los movimientos de usuarios que ahora pasarán a estar registrados para la producción regulada de la marihuana. Paralelamente, también se informa de una reciente encuesta de Datafolha sobre la opinión de los brasileños respecto de la venta de marihuana para uso medicinal: «la mayoría es contraria [56%]; sin embargo 50% de los encuestados aprueba producción de derivados [medicinales] de marihuana». Finalmente, ese medio incluye un fragmento de una entrevista que realizó esa semana al presidente José Mujica, donde este señala que «esta política proporciona una alternativa a la represión al narcotráfico»1.

Este breve ejemplo sirve para ilustrar la relevancia regional de la política de regulación del cannabis en Uruguay (ley 19.1722), que es analizada con atención por Argentina y Brasil y que comienza a ser estudiada en los espacios de integración regional como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y foros como la Organización de Estados Americanos (OEA). La frase pronunciada por el presidente Mujica en junio de 2012, mientras estaba en Brasil participando en la Cumbre de Río+20, «alguien tiene que ser el primero», sintetizó la particular manera de abordar el problema de las drogas por parte del gobierno uruguayo.

No obstante la favorable repercusión internacional, existía la presunción, bastante expandida, de que la aprobación de la ley de regulación de la marihuana en Uruguay afectaría electoralmente al Frente Amplio (FA). Pero esto no se confirmó: los resultados de la segunda vuelta del 30 de noviembre marcaron una amplia victoria de Vázquez, con más de 53% de los votos3. Podría haberlo afectado, pues la norma fue aprobada en el Parlamento el 10 de diciembre de 2013, a escasos diez meses de la primera vuelta, y el proceso de implementación de la ley se instrumentó en simultáneo con el proceso electoral, durante todo 2014, en medio de las críticas de varios sectores opositores.

La jugada del gobierno presidido por Mujica fue, sin duda, arriesgada, y el propio Vázquez se mostró contrario a las reformas. Pero la realidad mostró que para la sociedad uruguaya, según diversos sondeos mayoritariamente contraria a la regulación de la producción y el consumo de cannabis, esta temática no se encontraba entre los principales determinantes de su voto. Adicionalmente, más de la mitad de la población se mostró dispuesta a esperar que el sistema de regulación esté en pleno funcionamiento para ver los resultados concretos de la nueva política, antes que bregar por una derogación prematura de la nueva arquitectura legal.

La creación de un mercado regulado

La nueva legislación uruguaya consiste básicamente en montar un mercado regulado de producción, distribución y comercialización de marihuana. Mientras la nueva ley no esté en pleno funcionamiento, el mercado no regulado de marihuana mantiene su actual estructura dual (comercialización ilegal y consumo no penado) y funciona en un marco de incertidumbre, principalmente para aquellos que se proveen a sí mismos de la sustancia por la vía del autocultivo doméstico. Para formar parte del mercado regulado, los diferentes actores –productores, consumidores, autocultivadores, clubes de membresía y puntos de comercialización– deben inscribirse en los registros establecidos a tales efectos. Además, se otorgará un determinado número de licencias para los productores, donde se establecen cantidades a producir, lugares de cultivo y precios para la compra por parte del Estado.

En el caso de los autocultivadores, estos deben registrarse y comprometerse a no superar las seis plantas en el domicilio constituido. Solamente pueden ser titulares de un cultivo doméstico las personas físicas capaces, mayores de edad, ciudadanos uruguayos o residentes permanentes. La modalidad para el registro de los clubes de membresía es similar, pero con una cantidad adicional de miembros registrados en el club (entre 15 y 45 integrantes) que tiene la habilitación para cultivar hasta 99 plantas. Para la comercialización al público, las farmacias deberán gestionar una licencia y podrán vender una determinada cantidad mensual de cannabis psicoactivo a los usuarios registrados.

El modelo de gobernanza interna de todo el sistema de regulación implicó la creación del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA), que opera en los hechos como el gestor administrativo y político del nuevo sistema4. Es el organismo encargado de otorgar las licencias correspondientes y de manejar con criterio de «datos sensibles» los datos de los registros. Tiene estatus de «persona jurídica de derecho público no estatal» y está integrado por autoridades de la Secretaría Nacional de Drogas, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud Pública y el Ministerio de Agricultura, nombradas por el presidente de la República. Otra de las instancias con las que cuenta el IRCCA es un Consejo Nacional Honorario. Dicho estamento tiene cometidos y composición fijados por la propia ley 19.172:

El Consejo Nacional Honorario estará integrado por un representante de cada uno de los siguientes organismos del Estado: Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio del Interior, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Industria, Energía y Minería; un representante de la Universidad de la República; un representante del Congreso de Intendentes; un representante de los clubes de membresía; un representante de asociaciones de autocultivadores; un representante de los licenciatarios.5

Concebido como el espacio de interlocución de las autoridades estatales con otras entidades, particularmente de la sociedad civil y la Universidad de la República, el Consejo Nacional Honorario es un órgano de consulta del IRCCA, que asesora a su Junta Directiva y opina en diversas temáticas. Funciona con un criterio de nombramiento indirecto para los actores que son específicamente de la sociedad civil y las empresas licenciatarias: «los representantes de los clubes de membresía y asociaciones de autocultivadores y de los licenciatarios serán nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta de estos».

  • 1. Sylvia Colombo: «‘Narcotráfico está rindo da repressão às drogas’ diz presidente do Uruguai» en Folha de S. Paulo, 26/11/2014.
  • 2. Ley 19.172, Marihuana y sus Derivados. Control y Regulación del Estado de la Importación, Producción, Adquisición, Almacenamiento, Comercialización y Distribución, disponible en www.infodrogas.gub.uy/images/stories/pdf/01_ley19172.pdf.
  • 3. «Tabaré Vázquez vuelve como el presidente más votado de Uruguay» en Clarín, 1/2/2014.
  • 4. V. www.ircca.gub.uy/
  • 5. Ley 19.172, art. 26.