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A diez años del Informe del Banco Mundial

En 1997, el Banco Mundial publicó un influyente informe en el que, tras muchos años de neoliberalismo, destacaba la importancia de las instituciones para el desarrollo económico. Aunque tuvieron la virtud de poner el tema en el centro del debate político y económico, las recomendaciones del Informe no dieron los resultados esperados en América Latina, donde la debilidad del Estado sigue siendo un problema grave. El artículo sostiene que el Banco Mundial cayó en una «falacia tecnocrática» al proponer una reforma centrada en los aspectos administrativos y gerenciales, orientada solo a lograr mayor eficiencia, sin tener en cuenta la dimensión política, los procesos históricos y las características particulares de cada país.

A diez años del Informe del Banco Mundial

La caída del Muro de Berlín, la desaparición de la Unión Soviética y la crítica al Estado benefactor dieron paso al triunfo del capitalismo y a la consolidación del paradigma neoliberal de desarrollo. El mercado se convirtió así en el único capaz de reflejar y canalizar los diversos intereses de la sociedad, garantizar el crecimiento económico y la movilidad social. Estas ideas tuvieron un fuerte impacto en América Latina, propiciadas por el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y las crecientes críticas al Estado intervencionista. A principios de los 90, este nuevo modelo de desarrollo centrado en el mercado fue auspiciado por los organismos multilaterales (sobre todo por el Banco Mundial –BM– y el Fondo Monetario Internacional –FMI–) y sintetizado en el Consenso de Washington, que incluía una serie de reformas y medidas que tenían que implementar los gobiernos de la región para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, liberalización financiera y comercial, apertura total de la economía a las inversiones directas, privatización, desregulación y protección de los derechos de propiedad intelectual de las multinacionales.

A mediados de la década, sin embargo, se produjo una inflexión en el debate internacional. La constatación del bajo desempeño del aparato productivo latinoamericano y la «selección adversa» que este nuevo paradigma trajo consigo hicieron que se comenzara a plantear la necesidad de reconstruir el Estado y reformular su inserción en la sociedad. Los estudios de Peter Evans (1992, 1995) y del propio BM, apoyado en los aportes teóricos de su entonces vicepresidente, Joseph Stiglitz (1999), plantean la necesidad de mejorar las capacidades estatales para edificar una robusta economía de mercado, reconociendo como antecedente el milagro del Sudeste asiático.

En este contexto, el Informe del BM de 1997 titulado «El Estado en un mundo en transformación» representó un hito al plantear la reforma del Estado como un tema clave en la nueva agenda del desarrollo. En el inicio, el Informe formula una afirmación categórica: «Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible».

A 10 años de la publicación de aquel documento, se impone una reflexión sobre las recomendaciones realizadas y las reformas emprendidas en la región. El objetivo del presente artículo es revisar críticamente la agenda propuesta para la transformación estatal en América Latina y analizar las reformas emprendidas y los principales desafíos pendientes.

El Estado en un mundo en transformación

La experiencia internacional, los nuevos paradigmas institucionalistas y, sobre todo, el crecimiento sostenido de los países asiáticos demostraron que una economía de mercado requiere instituciones «eficaces» para optimizar su desempeño económico. El Informe del BM destaca la importancia crucial de las instituciones gubernamentales y la estabilidad política para lograr un desarrollo económico exitoso en el largo plazo y, particularmente, para el propio funcionamiento de los mercados.

Un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los bienes y servicios –y las normas e instituciones– que hacen posible que los mercados prosperen y que las personas tengan una vida más saludable y feliz. Así, el Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento sino como socio, elemento catalizador e impulsor de ese proceso (BM, p. 4).

Para ello, se define una selección estratégica de las acciones colectivas que el Estado debe promover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la carga que pesa sobre el sector público, mediante la participación de los individuos y las comunidades en el suministro de los bienes públicos fundamentales. En ese sentido, resulta trascendental distinguir entre lo que el Estado debe y lo que no debe hacer.

Esto se traduce en una doble estrategia. Por una parte, se destaca la necesidad de construir un Estado selectivo, centrado en cinco tareas fundamentales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo sostenible y compartido y reducir la pobreza: el establecimiento de un ordenamiento jurídico básico; el mantenimiento de un entorno de políticas no distorsivas, incluida la estabilidad macroeconómica; la inversión en servicios sociales básicos e infraestructura; la protección de los grupos más vulnerables; la defensa del ambiente. El segundo aspecto de la estrategia definida por el BM consiste en promover un Estado «más capaz» mediante normas y controles eficaces que pongan límites a las medidas arbitrarias y que luchen contra la corrupción arraigada. Para llevar adelante este objetivo, el BM recomienda aplicar una serie de transformaciones. En primer lugar, el Estado debe determinar con precisión el alcance de las funciones y actividades que asume y transferir el resto al mercado. Al mismo tiempo, debe incrementar la participación del sector privado en actividades que hasta el momento estaban reservadas al sector público, con el argumento de que el monopolio estatal en temas de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tiende a ser poco eficaz.

A modo de complemento, se plantea la necesidad de fortalecer la capacidad estatal o institucional. El Estado debe garantizar el cumplimiento de sus propias leyes, y debe hacerlo de manera transparente, limpia y sin corrupción, con más participación de la sociedad. El camino es exponer a los organismos estatales a una competencia mayor con el mercado para incrementar su eficacia y su eficiencia, sustituyendo el modelo jerárquico-burocrático por un modelo denominado «nueva administración pública» (New Public Management –NPM–). Nueva Zelanda es, en este sentido, el ejemplo a seguir. Se hizo especial hincapié en la autonomización de los distintos servicios que presta el Estado, la competencia entre ellos, el control por parte de los consumidores o «clientes» y la contractualización de sus relaciones.