En este artículo demostramos la pérdida de relevancia relativa de América Latina (esto es, en comparación con otras regiones del mundo) en términos estructurales y comportamentales (es decir, por lo que son y por lo que hacen los Estados de la región). Nuestra perspectiva es de largo plazo: vamos más allá de la coyuntura para demostrar, con datos duros, que la región se encuentra en una trayectoria declinante desde hace décadas y que hoy, coherente con su historia, mantiene esa trayectoria. Mentía Joan Manuel Serrat: puede ser triste la verdad. Pero aceptarla es el primer paso para encontrar el remedio.

La relevancia internacional de América Latina: conceptos y metodología

El propósito de este artículo es comparar a América Latina con regiones equivalentes en cuanto a su relevancia a los ojos de las grandes potencias. Por ello es menester que nuestra definición de las distintas regiones del globo excluya a los Estados que, por definición, son los actores más relevantes del sistema internacional. Esto no es un problema cuando se trata de África, América Latina u Oriente Medio, pero requiere precisiones conceptuales en otros sitios. Por ejemplo, en nuestra definición de Asia como región excluimos a China, y en nuestra definición de Europa excluimos a Rusia, así como a Alemania, Francia y Gran Bretaña durante el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando eran grandes potencias. Al excluir a Estados Unidos, el interés de considerar a América del Norte en estas comparaciones es prácticamente nulo. Estas decisiones nos permiten comparar en igualdad de condiciones cinco regiones a las cuales las grandes potencias pudieron atribuir mayor o menor importancia: África, América Latina, Asia, Europa y Oriente Medio.

Para establecer los límites de cada región adoptamos las definiciones de Correlates of War, la base de datos que utilizamos como fuente para todas nuestras estadísticas. Así, América Latina incluye los países del Caribe, África incluye los países del norte de África y Oriente Medio se extiende desde la Península Arábiga hasta Asia central. Asia, por su parte, es entendida como el Asia-Pacífico y abarca desde el subcontinente indio hasta Oceanía. Es importante tener en cuenta que las observaciones de Correlates of War son recabadas por país-año, y por lo tanto incluyen solo a aquellos Estados soberanos que forman parte del sistema internacional. Por ejemplo, Cuba solo forma parte de América Latina desde 1902. Por este motivo, nuestra definición de África a comienzos del siglo xx incluye solo Etiopía, Marruecos y Sudáfrica, dado que el resto de los Estados del continente se descolonizó más tarde. Algo similar ocurre con Asia y Oriente Medio, donde la cantidad de Estados y, en consecuencia, el tamaño de la región se incrementaron con el tiempo.

La relevancia internacional de América Latina: indicadores estructurales

Una medida básica de la relevancia de una región es la población. Esta tiene una relación directa con el poderío tanto económico como militar de un país y determina la mencionada relevancia, ya sea como amenaza o como oportunidad. En el gráfico 1 observamos la evolución de la población de las cinco regiones a partir de seis momentos claves de la historia latinoamericana: a) la guerra hispano-estadounidense (1898), que consolidó la hegemonía de eeuu sobre el hemisferio; b) el crac de Wall Street (1929), que dio origen a la Gran Depresión; c) la Revolución Cubana (1959), que importó la Guerra Fría a la región; d) la caída del Muro de Berlín (1989), que puso fin a la Guerra Fría; e) los atentados del 11 de septiembre (2001), que dieron origen a la guerra contra el terrorismo y f) la situación actual.

Fuente: índice compuesto de capacidad nacional (cinc, por sus siglas en inglés), Correlates of War¹.

En esta comparación resulta notable que, en la era del imperialismo europeo en África, Asia y Oriente Medio, América Latina ocupó un lugar privilegiado como la segunda región de Estados independientes más poblada después de Europa, producto, en gran parte, de la masiva migración europea. Esta situación se revierte en la posguerra. El surgimiento de nuevos Estados en Asia cambió radicalmente la distribución de la población mundial en Estados soberanos. Europa ha perdido peso relativo más que ninguna otra región², pero América Latina también lo hizo pese a sus mayores tasas de natalidad, pasando de ser la tercera región más poblada en 1959 a la cuarta región en 1989 y manteniéndose desde entonces en esa posición.

La población de una región es un indicador muy crudo de su relevancia. En general, tendemos a asociar la relevancia de una región con sus recursos estratégicos y la capacidad de movilizarlos. Suele decirse, por ejemplo, que Oriente Medio es relevante por sus reservas de petróleo, o que América Latina lo es (o será) por sus reservas acuíferas. Pero ¿cómo podemos medir esos recursos y esas capacidades? El proyecto Correlates of War ofrece un índice compuesto de capacidades nacionales (cinc, por sus siglas en inglés) diseñado específicamente para capturar la relevancia estratégica³. Al mismo tiempo que considera la población total de los países, el cinc agrega indicadores de a) población urbana, b) producción de hierro y acero, c) consumo de energía, d) gasto militar y e) personal militar, para calcular la proporción de estas capacidades nacionales para cada país. En el gráfico 2 mostramos la distribución del cinc en las regiones y momentos que nos interesan.

Utilizando este indicador algo más fino de relevancia estratégica, verificamos que América Latina ha perdido posiciones. En tercer lugar, pero aún comparable a Asia a comienzos del siglo xx, la región ha quedado progresivamente relegada. Nuevamente, el proceso de descolonización produjo un salto notable en la relevancia de Asia en la inmediata posguerra, pero Oriente Medio superó a América Latina hacia el final de la Guerra Fría y, más recientemente, África también lo hizo, relegándola al último lugar de la tabla en lo que respecta a sus capacidades nacionales.

Estas tendencias demográficas y de capacidad nacional también se reflejan en la dimensión económica. En el gráfico 3 presentamos un indicador que refleja esta dinámica: el volumen de comercio. Utilizando siempre datos de Correlates of War para asegurar la consistencia de la muestra, indicamos aquí el total de importaciones y exportaciones correspondientes a cada región en dólares corrientes⁴.

Fuente: cinc v5.0, Correlates of War⁵.

Nota: las cifras representan la fracción de las capacidades materiales en el mundo correspondientes a cada región (excluidas las grandes potencias). La cifra más actual corresponde a 2012.

Como en los gráficos anteriores, constatamos que a lo largo de un siglo Asia (aun excluyendo a China) ha consolidado una tendencia ascendente, mientras América Latina ha perdido dos posiciones y se encuentra en una tendencia declinante.

La relevancia internacional de América Latina: indicadores de comportamiento estatal

Otra aproximación a la relevancia internacional de las regiones del mundo se enfoca, más que en factores estructurales, en el comportamiento de sus Estados. Se ha argumentado, por ejemplo, que una región puede adquirir relevancia a través de su inestabilidad y de la consecuente probabilidad de generar crisis internacionales. La inestabilidad interna de América Latina durante el siglo xx fue, por ejemplo, un factor de atracción para eeuu7, y algo similar puede decirse de Oriente Medio y Asia central en el siglo xxi.Un indicador clave de esta relevancia negativa son las disputas militarizadas. Una disputa militarizada es cualquier movilización de los ejércitos de dos países que utilice la fuerza o amenace con su uso. Este tipo de eventos puede variar desde el simple despliegue de fuerzas o la captura de un buque pesquero hasta escaramuzas y guerras, lo que permite captar todo tipo de militarización (por mínima que sea) en cualquier región del planeta y desde comienzos del siglo xix.

Fuente: Trade Dataset v4.0, Correlates of War⁶.
Nota: las cifras de volumen de comercio (importaciones más exportaciones) están calculadas en miles de millones de dólares estadounidenses. La cifra más actual corresponde a 2016.

En el gráfico 4 mostramos cómo América Latina, una región que solía producir violencia interestatal, se ha tornado cada vez menos potente como fuente de amenazas a la paz y seguridad internacionales. En esta dimensión, la región ha recorrido todo el espectro desde una zona de guerra hasta una zona de paz⁸.

Fuente: mid v5.0, Correlates of War⁹.
Nota: las cifras corresponden al número de disputas militarizadas en región.

Puede argumentarse que esto es una ventaja. Que, como escribimos en otro lugar, estar fuera del menú internacional conviene¹⁰. Se puede especular, también, con que esta pérdida de relevancia «como problema» podría conducir a una mayor relevancia de América Latina «como solución» mediante un mayor y mejor desempeño diplomático. Sin embargo, la experiencia parece demostrar lo contrario. Fue hace un siglo, precisamente, en el momento en que la región era más conflictiva, cuando los Estados de América Latina supieron colocarse en las mesas altas de la política internacional. Este protagonismo fue posible, ante todo, por las proezas que le permitieron libertarse del yugo colonial mucho antes que África, Asia y Oriente Medio. Semejante logro inicial no fue desaprovechado, sino consolidado a través de una diplomacia ofensiva que expandió la influencia de la región en el mundo.

El primer indicio de relevancia puede identificarse en Principios de derecho internacional (1837), de Andrés Bello, que tempranamente reconoció la capacidad de la región para hacer un aporte al derecho internacional mediante normas propias. En lo que respecta al principio de no intervención, por ejemplo, América Latina fue moldeando las normas globales a través de una apropiación regional de la Doctrina Monroe (1823) y sus progresivas extensiones. La Doctrina Calvo (1868) condenó la injerencia de terceros países para la protección de sus ciudadanos, la excusa más frecuente por detrás de tantas invasiones europeas en el siglo xix. La Doctrina Drago (1902) extendió esta prohibición al cobro coercitivo de deudas, y la Doctrina Carranza (1917), seguida de la Doctrina Estrada (1930), cerró la puerta a intervenciones justificadas en la ilegitimidad de origen de los gobiernos o su falta de reconocimiento internacional. La región fue capaz de imponer estas normas a eeuu –que en la Conferencia Panamericana de 1933, en Montevideo, cambió su política de intervención por la del «buen vecino»– y al mundo.

Otro ejemplo es el principio de integridad territorial. La norma de uti possidetis [usarás lo que posees], según la cual los nuevos Estados han de heredar los límites administrativos de sus potencias coloniales, también se consolidó en América Latina y luego fue exportada a todo el mundo. Aunque el uti possidetis surgió de manera natural y debido a las circunstancias, las diplomacias latinoamericanas lograron imponer diversas formas de resolución de conflictos territoriales. En la Conferencia Panamericana de 1889 en Washington, América Latina impuso normas revolucionarias sobre el respeto a la soberanía territorial, la conciliación y el arbitraje compulsivo que serían adoptadas por la Convención de La Haya (1889). Quizás el Tratado Antibélico de 1933, también conocido como el Pacto Saavedra Lamas, que prohibió definitivamente la resolución de conflictos territoriales por la fuerza, sea el mejor ejemplo de los logros de la diplomacia latinoamericana en esta era: fue ratificado por naciones de América y Europa y constituyó el tratado más ambicioso en esta materia antes de la Organización de las Naciones Unidas (onu).Las ambiciones diplomáticas de América Latina, sin embargo, se verían perjudicadas por dos procesos: la Segunda Guerra Mundial y la descolonización de otras regiones. La no participación en el primero de estos eventos significó que el reparto de poder en las instituciones del orden de posguerra excluyera a la región en favor de otros actores. A su vez, el proceso de descolonización trajo a escena a nuevos actores de peso en otras regiones.

Esta tendencia puede observarse en la importancia relativa de la diplomacia latinoamericana en términos de número de embajadas y participación en organismos multilaterales. En el gráfico 5 mostramos la cantidad de embajadas que cada región poseía en el extranjero, tanto dentro como fuera de la región. La trayectoria declinante de América Latina es tan impresionante como la que evidenciamos en sus disputas militarizadas, pasando de ser la región con más embajadas hacia fines del siglo xix (197), casi a la par de Europa (259), a ser la región con menos embajadas del mundo en nuestros días.

El punto de inflexión, como en tantos otros aspectos, se encuentra en los años de la descolonización. Sin embargo, es necesario reflexionar sobre las razones por las cuales América Latina no invirtió en mantenerse a la par de Europa, haciendo honor a su tradición diplomática. En nuestra interpretación, un factor central fue el cambio de mentalidad producido tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, que pasó de las glorias de la era de Genaro Estrada y Carlos Saavedra Lamas a una posición defensiva. La idea de preservar una cierta autonomía regional que floreció durante esta era contrasta con la expansión de espacios de autonomía que había logrado la generación previa a partir de una diplomacia activa y creadora de derecho internacional¹¹. El concepto de preservación de autonomía fue reflejo de la pérdida de relevancia que la región ya experimentaba entonces. 

Con la gran diplomacia de otrora a la defensiva, la mayoría de los países de América Latina debió alinearse más o menos directamente con eeuu en la Guerra Fría, con excepción de Cuba y otros intentos fracasados de alineamiento con Moscú o de no alineamiento. Los costos de la autonomía, además, fueron crecientes y en la Posguerra Fría llevaron a un nuevo debate entre la resignación¹² y la perseverancia¹³. La última epopeya que intentó incrementar márgenes de autonomía a partir de la participación en organismos multilaterales y la diversificación de alianzas fue protagonizada por Brasil¹⁵, ya desvinculado de la región¹⁶, y ha terminado por demostrar sus enormes costos¹⁷. La historia de la diplomacia latinoamericana, vista en el largo plazo, muestra así un atrincheramiento progresivo.

Fuente: Diplomatic Exchange Dataset, Correlates of War¹⁴.
Nota: las cifras corresponden al número total de embajadas de los países de la región. La cifra más actual corresponde a 2006.

Otra arena donde América Latina ha perdido relevancia es la participación en organizaciones intergubernamentales, aunque la tradición del multilateralismo y la fortaleza del sistema interamericano, así como una proliferación de organizaciones regionales y subregionales superior a la de Asia y Oriente Medio, han matizado este declive. En el gráfico 6 mostramos cómo la participación de América Latina en organismos internacionales, que alcanzaba niveles europeos hacia 1929, ha quedado relegada con respecto a África y Europa.

Fuente: International Organizations v3.0, Correlates of War¹⁸.
Nota: número de organizaciones internacionales de las que los países de la región forman parte en cualquier calidad (miembros plenos, asociados u observadores). 

La cifra más reciente corresponde a 2014.Claro está, los números de membresía se encuentran inflados por los nuevos Estados que han surgido en África como producto de la descolonización, lo que explica el salto en la posición de este continente entre 1959 y 1989. La utilización de frecuencias estandarizadas por el número de países tendría sentido en estas comparaciones. Sin embargo, también es importante considerar los números totales, porque reflejan la importancia relativa de bloques regionales dentro de las organizaciones internacionales.

La actualidad y sus implicancias

La crisis de la globalización ha puesto de moda dos conceptos: el desacople y la regionalización. El argumento del desacople es que eeuu y China se están dividiendo el mundo en esferas de influencia, fundamentalmente en la dimensión tecnológico-digital. El argumento de la regionalización es que la necesidad de reducir costos, que dio lugar a la creación de cadenas globales de valor mediante el off-shoring, está cediendo ante la necesidad de reducir riesgos, que promueve el on-shoring, near-shoring o re-shoring. Así, las fábricas vuelven a casa –o cerca de casa–. Esto, que es cierto en las tres regiones desarrolladas, no lo es en las periféricas. Así, mientras la regionalización aumenta en América del Norte, Europa y Asia-Pacífico, disminuye en América Latina, África y Oriente Medio, donde la dinámica centrífuga es la regla. Para muestra basta un Brasil: la participación de China en sus exportaciones aumentó de 4% en 2002 a 26% en 2018, y merodea el 40% en 2020. Sus exportaciones a Argentina, en cambio, se redujeron a 4% en 2020.

El derrumbe de la interdependencia intrarregional fue acompañado por la reducción, igualmente abrupta, de la coordinación diplomática. Argentina, Brasil y México integran el g-20 desde su fundación, pero jamás procuraron construir una agenda o posición común. La falta de sintonía también se manifestó en otras organizaciones internacionales, tanto en los fracasos como en los triunfos. En 2005, el brasileño Luiz Felipe de Seixas Corrêa perdió la elección para dirigir la Organización Mundial del Comercio (omc) cuando Argentina decidió apoyar al candidato uruguayo (que, dicho sea de paso, también perdió). En 2017, el brasileño Roberto Azevêdo ganó la elección para el mismo cargo pese al voto mexicano en contrario, lo que ratificaba que Brasil salía al mundo a pesar de la región y no gracias a ella¹⁹. En 2020, los desacuerdos intrarregionales llevaron a que, por primera vez desde su creación y contra la tradición, eeuu impusiera a un ciudadano propio como presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (bid).

Con pocas excepciones, las organizaciones regionales latinoamericanas cultivan la falta de coordinación y efectividad. La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que durante una década se jactó de concertar las políticas de salud y hasta de defensa de sus Estados miembros, se disolvió por una sucesión de defecciones entre 2018 y 2020. El Mercado Común del Sur (Mercosur), que después de 20 años de negociaciones llegó a un acuerdo político con la Unión Europea en 2019, mantiene estructuras de regulación comercial anteriores al lanzamiento público de la World Wide Web: 30 años después, sus tratados ignoran la existencia del comercio electrónico. Pero incluso el acuerdo con la ue enfrenta dificultades para la firma y su ratificación es aún más incierta.Durante la segunda mitad del siglo xx, América Latina fue para eeuu una fuente de insumos y un campo de batalla. Fuente de insumos, porque de la región provenían buena parte de los hidrocarburos y de la mano de obra que requería su economía y casi toda la droga que requerían sus ciudadanos. Campo de batalla, porque ahí se libraba, también, la disputa con la Unión Soviética por el dominio mundial. En 2020, ambas áreas de interacción parecen haberse secado.

El apogeo de América Latina como fuente de insumos brilla a sus espaldas. Merced a las nuevas tecnologías, eeuu oscila entre la autosuficiencia y la exportación de petróleo, por lo que México primero y Venezuela después se tornaron energéticamente prescindibles. Las migraciones, por su parte, se han transformado de recurso económico en problema político, con lo que la región pasó de codiciada a indeseable. Finalmente, y como con el petróleo, eeuu se aproxima a la narcosuficiencia gracias a la producción sintética, la legalización del cannabis y la proliferación de opiáceos, que fueron sustituyendo progresiva e imperialmente a la cocaína nuestramericana.

Como campo de batalla, América Latina también ostenta un gran pasado. Históricamente, Washington intervino de manera abierta o encubierta cada vez que una potencia extrarregional intentaba medrar en su patio trasero. Contra China, sin embargo, la intervención directa es innecesaria porque no hay tropas en el terreno, y la indirecta es reducida porque el dragón no pisa callos. Los estudios muestran que, en contraste con Rusia y otras potencias desafiantes, China solo avanza en la región cuando eeuu se retrae: ocupa vacíos, no los provoca²⁰. Su construcción geopolítica regional tiene base económica antes que militar, y su concepción del tiempo le permite el lujo de la paciencia. A pesar de sus incursiones en el área de telecomunicaciones, el contraste con otras regiones es abismal. Solo a modo de ejemplo, 9 de los 14 países que aún mantienen relaciones diplomáticas con Taiwán –en abierto desafío a Beijing– están en América Latina y el Caribe.

Este artículo honra la intuición de Carlos Escudé según la cual los Estados de regiones periféricas como América Latina deben diseñar su política exterior a partir de una evaluación realista de sus circunstancias. Destaquemos, una vez más, que la irrelevancia de la región es relativa: a los ojos de las potencias, América Latina no es invisible sino menos apetecible –que antes y que otros–. Y menos amenazadora. Dado que factores estructurales como la geografía y la demografía son persistentes, las chances de morigerar la irrelevancia se concentran en factores contingentes como la innovación y la productividad. Si alguna vez América Latina vuelve a ganar protagonismo internacional, no será por sus ejércitos sino por aquellos que le dieron sus premios Nobel: científicos, diplomáticos e intelectuales. Gigantes en miniatura que alboroten el gallinero. Producir estos genios requiere educación y una meritocracia basada en la igualdad de oportunidades. En esto Serrat sí tenía razón: sin utopía, la vida sería un ensayo para la muerte. Contra los funcionarios del negociado de sueños, partidarios de capar al cochino para que engorde, América Latina aún cuenta con el remedio de la democracia.