Brasil vive momentos críticos. Hace unas semanas la cámara de diputados aprobó dar inicio al proceso de juicio político a la presidenta Dilma Rousseff y el jueves 12 de mayo el senado refrendó la medida, lo cual significó la inmediata suspensión de la mandataria hasta que se defina su destino político. De todas formas, todo indica que en seis meses Rousseff no volverá al Planalto: 55 senadores votaron por iniciar el impeachment y para su remoción se necesitarán 54 votos en la cámara alta.

Por su parte, el ex vicepresidente y hoy jefe de Estado, Michel Temer, está dando señales de que su gobierno pretende trascender el interinato y completar el mandato hasta 2018. En su primer discurso con el traje de presidente, el líder del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) manifestó la «urgencia de pacificar la nación, unificar el país y constituir un gobierno de salvación nacional». Una gran coalición partidaria, los principales resortes del poder económico y político y una considerable parte de la ciudadanía parecen estar dispuestos a otorgarle una luna de miel.

En este marco, la destitución de Rousseff no solo implicaría eyectar del gobierno al Partidos de los Trabajadores (PT), sino que además significaría redefinir los principales lineamientos de política exterior luego de 13 años. A esta altura no sorprende afirmar que por su peso específico cualquier cimbronazo en Brasil termina afectando a toda la región. En este sentido, tomando la conocida metáfora puede decirse que Brasil es un elefante, y Sudamérica, un bazar. Es decir, cualquiera de los escenarios que puede resultar del proceso de impeachment tendrá, sin dudas, un impacto significativo sobre los procesos de integración y cooperación en Sudamérica. Dado este complejo panorama, intentaremos trazar algunas perspectivas de hacia dónde parece ir el gobierno de Temer en materia de política exterior y cómo esto puede impactar en el ámbito de la integración y la cooperación regional.

Pero primero veamos el mapa de posiciones que se vino delineando en los últimos años. Como señala la politóloga e historiadora Miriam Gomes Saraiva, la llegada de Luiz Inácio «Lula» da Silva a la presidencia en 2003 significó, en términos de política exterior, una continuidad con discontinuidades. Y uno de los cambios más notorios fue el ascenso de los sectores autonomistas dentro de Itamaraty¹. Así, en los últimos años convivieron en la clase dirigente brasileña tres perspectivas de política exterior: la primera de ellas coloca a Sudamérica como el espacio geopolítico fundamental del esquema de inserción internacional (Lula, el ex canciller Celso Amorim o el asesor Marco Aurelio García son algunas de las figuras más representativas de esta visión). La segunda perspectiva –al igual que sucede hoy en Argentina– propone un mayor acercamiento con los países del Norte occidental –especialmente con Estados Unidos y Europa– y una impronta «aperturista» de los esquemas regionales, a tono con la Alianza del Pacífico y los mega acuerdos interregionales de comercio (el PMDB encabezado por Temer, el Partido de la Social Democracia Brasileña, y la Federación de Industrias del Estado de San Pablo son algunos de los que expresan esta postura). Finalmente, el tercer enfoque propone profundizar la cooperación con los países sudamericanos pero con la idea que Brasil debe asumir, sobre todo, un protagonismo internacional a través de los BRICS. Esta última posición estuvo presente en la era Lula y cobró mayor énfasis durante el gobierno de Dilma, especialmente en su primer mandato.

Lo cierto es que, más allá de las convulsiones políticas de estos meses, desde hace un tiempo considerable que la crisis viene repercutiendo en la política externa del gigante sudamericano. En primer lugar, porque las crisis obligan a los gobiernos a redistribuir los esfuerzos y a menudo esto implica bajar el perfil internacional. Ello se observa en el repliegue de las principales espadas del Estado brasileño destinadas a aumentar la influencia en la región –Petrobras y el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES)– así como en la pérdida de competitividad de las grandes empresas industriales –Odebrecht, Camargo Correa, Vale o JBS– producto de la falta de crédito y la paralización de contratos públicos. Además, es difícil que la debilidad interna no se traduzca en debilidad externa. En este sentido, hoy en día resulta impensable que un gobierno brasileño pudiera impulsar la creación de nuevas instancias regionales –como fue el caso de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y Consejo de Defensa Suramericano–; confrontar con Estados Unidos –como hizo cuando Edward Snowden reveló que Washington espiaba al gobierno de Rousseff– o que intente terciar en Medio Oriente, como en la ocasión en que se ofreció como, junto a Turquía, como mediador ante a Irán y su política nuclear.

Pero la crisis brasileña tiene un condimento distintivo. El peso de político, económico y militar de Brasil hace que, por acción u omisión, los vaivenes de política interna y externa incidan directamente en las dinámicas de conflicto y cooperación regional. Además de afectar seriamente la balanza comercial de los países vecinos, producto de la contracción del mercado interno, la destitución de un presidente por un delito inexistente –haber «maquillado» la cuentas públicas– establecería un riesgoso antecedente político para la región, que superaría con creces a las destituciones presidenciales en Honduras o Paraguay. Pero, sobre todo, la crisis está generando una situación novedosa: la dinámica política brasileña se polarizó de tal forma que produjo una grieta externa, forzando a los países de la región a tomar partido a favor o en contra del nuevo gobierno. Más que acercar posiciones –como supo hacer con bolivarianos y neoliberales o con izquierdas y derechas– hoy en día Brasil fomenta controversias más allá de sus fronteras, algo que Lula en su afán de convertir a Brasil en un líder regional, siempre había intentado evitar.

En su primera alocución como presidente, Temer expresó «que es preciso rescatar la credibilidad de Brasil en el ámbito internacional»². ¿Qué puede esperarse del nuevo gobierno en materia de política exterior? Como primera respuesta tentativa, no caben dudas que Temer impulsará modificaciones sustanciales enla forma en que Brasil se proyecta más allá de sus fronteras. Para entender este nuevo rumbo resulta útil retrotraerse a octubre de 2015, cuando el PMDB elaboró un diagnóstico sobre la crisis brasileña. Denominado «Uma ponte para o futuro», el documento afirma la necesidad de insertar plenamente a la economía brasileña en el comercio internacional, mediante una mayor apertura comercial y la concreción de acuerdos regionales de comercio con todas las zonas relevantes –Estados Unidos, Unión Europea y Asia–. Y agrega que esos acuerdos deben hacer con el Mercosur o sin el Mercosur³.

Es decir, en sintonía con la segunda corriente de política exterior trazada previamente, cabe esperar que la nueva gestión abandone cualquier tipo de rispidez con Estados Unidos, se aleje de Sudamérica y adopte un modelo de inserción internacional que prioriza al mercado internacional por sobre el regional a través de negociaciones múltiples en variadas velocidades. El acuerdo de libre comercio Mercosur-Unión Europea parece ser el objetivo más cercano de esta estrategia. No por nada el canciller Uruguayo, Rodolfo Nin Novoa, expresó tras la votación del senado que «la situación política de Brasil puede tener algún efecto de cambio en la negociación entre ambos bloques»⁴. Incluso un coqueteo con el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) o con el Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA) podrían entrar en el nuevo menú de opciones internacionales.

Sumado a lo anterior, la decisión de convocar a José Serra –referente del PSDB y candidato a presidente en 2002 y 2010– para comandar la diplomacia brasileña en esta nueva etapa es otro indicio del viraje en curso. En efecto, el nombramiento de Serra puede leerse como que Itamaraty –quien suele preferir tener un canciller «de la casa»– está cabalmente alineado con el nuevo gobierno; o que el PMDB necesita de una figura con peso político para legitimar su gobierno en el exterior. Pero sobre todo, el nombramiento de Serra representa un avance hacia la flexibilización del Mercosur, un acercamiento hacia la Alianza del Pacífico y un debilitamiento de la cooperación Sur-Sur. Entre tantos exabruptos, Serra llegaría a calificar al Mercosur como un «delirio megalómano», como «un escenario para aparentar que el presidente está trabajando» y como «la causa principal de la parálisis comercial brasileña».

El viraje de la política brasileña y su impacto en las instancias regionales debe también encuadrarse dentro de lo que está sucediendo en América Latina. La llegada de Mauricio Macri a la presidencia en Argentina, sumada a las dificultades que atraviesan los gobiernos de Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia y Nicolás Maduro en Venezuela y al reacercamiento de México hacia Sudamérica están corriendo el eje de la integración hacia el Pacífico. En ese marco, sea por factores ideológicos (privilegiar los vínculos con Europa y Estados Unidos), por razones políticas (diferenciarse del gobierno petista) o por motivaciones económicas (favorecer a los sectores competitivos más allá de la región) es más que probable que el gobierno encabezado por el PMDB reduzca la participación brasileña en los bloques regionales. A esta contracción contribuiría, además, la necesidad de Temer de reforzar el frente interno ante los escándalos de corrupción que involucran a casi todos los jerarcas de su partido. El riesgo para los procesos regionales como el Mercosur o la Unasur es, entonces, el de una ralentización deliberada o, en una visión más pesimista, el de una parálisis.

Finalmente, hay dos escenarios con remotas chances de suceder, pero que pueden ser mencionados. El primero de ellos es que Dilma salga airosa del impeachment y logre quedarse al frente del Planalto. El segundo, que los presidentes de la región concluyan que hay una interrupción del orden democrático y que, al igual que sucedió con Paraguay en 2012, se decida la suspensión de Brasil de la Unasur y/o el Mercosur. El primer escenario parece ser el de menor impacto negativo sobre la integración y la cooperación regional, pero aun así tiene sus complejidades. La crisis económica, la imagen negativa de Rousseff y la minoría de su partido en el Congreso son variables que seguramente vayan a perdurar por más que el PT continúe en el gobierno. Es decir, para el resto de los países de la región seguirá habiendo un gobierno débil, lo cual dificulta la concreción de iniciativas a mediano plazo. En caso de una suspensión temporaria de Brasil, la ausencia del país más grande de la región dejaría huérfano al proyecto regional más importante de la última década –la Unasur– y acarrearía un bloqueo de muchas de las iniciativas en curso. Por ejemplo, la fabricación conjunta de un avión militar de entrenamiento sudamericano que se está llevando a cabo resultaría imposible sin la presencia del entramado industrial brasileño.

En suma, el juego y las posibilidades de torcer el rumbo en Brasil y la región parecen estar acotándose. Es probable que sea poco lo que pueda hacer el resto de los países sudamericanos para definir la suerte del gobierno brasileño. La amenaza de una eventual sanción o un apoyo a un gobierno encabezado por Temer no parecen ser variables que puedan torcer el rumbo político. Por el contrario, lo más factible es que los movimientos del gigante sudamericano repercutan con fuerza más allá de sus fronteras. En definitiva, ningún proceso de integración regional está seguro frente a golpes de elefante.