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Segurança pública no Brasil contemporâneo

A segurança é um dos grandes problemas e uma das principais preocupações dos brasileiros. O número de homicídios permanece elevado e se distribui de maneira desigual: quem sofre a violência são os pobres, os negros e os moradores das favelas. O artigo analisa esse fenômeno e revisa os motivos que impedem uma solução definitiva: o modelo de polícias militares, os arranjos institucionais precários e a brutalidade da força pública. A conclusão é que, para além de algumas poucas experiências virtuosas, têm sido registrados poucos avanços nos últimos anos.

Dezembro 2010
Segurança pública no Brasil contemporâneo

Criminalidade violenta declina, porém o patamar trágico se mantém

O Mapa da Violência dos Municípios Brasileiros 2008 mostrou que o índice de homicídios dolosos no Brasil permanece extremamente elevado, a despeito da diminuição verificada nos números referentes ao período 2003-2006. Segundo a pesquisa, em 2003 foram mortas de modo violento e intencional 50.980 pessoas. Em 2004, o número caiu para 48.374, decrescendo para 47.578, em 2005, e 46.660, em 2006.

De 1996 a 2006, o número de assassinatos no Brasil cresceu mais que a população. Os homicídios tiveram aumento de 20%, enquanto o crescimento populacional foi de 16,3%. Entre 2003 e 2006, a despeito da redução de 8%, 127 pessoas por dia foram assassinadas, 74,4% delas por arma de fogo. Desde 1996, foram intencionalmente mortos 500.762 brasileiros. Observe-se que o maior número de casos está concentrado nos segmentos socialmente mais vulneráveis da população. A principal vítima é jovem do sexo masculino, tem entre 15 e 29 anos, mora em bairros pobres, periferias e favelas. No universo dessas vítimas letais, há uma presença dos negros maior do que faria prever seu percentual de participação na estrutura demográfica. A distribuição desigual da vitimização letal pode ser constatada com facilidade. Em algumas favelas do Rio de Janeiro, por exemplo, a taxa de homicídios de jovens do sexo masculino é dez vezes maior do que a taxa média nacional (enquanto esta tem oscilado entre 23 e 27 vítimas por 100.000 habitantes, a taxa, nos locais mais violentos, em certos anos, considerando-se a faixa etária mencionada, o sexo masculino e a cor negra, alcança mais de 300 vítimas por 100.000 habitantes).

A queda na quantidade de homicídios dolosos, mesmo modesta, poderia suscitar uma interpretação positiva, se viesse acompanhada de indicadores que a remetessem a políticas consistentes, capazes de alimentar processos sustentáveis. Não é o caso. O modelo policial herdado da ditadura, rechaçado por 70% dos policiais brasileiros e demais profissionais que atuam na segurança pública1, permanece intocado. Foram adiadas e depois esquecidas as reformas constitucionais que modificariam em profundidade o quadro institucional no campo da segurança, prometidas pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao longo da campanha eleitoral de 2002, que o elegeu para o primeiro mandato como presidente da República2.

Haveria muito a dizer sobre a vigência, ao longo do tempo, de níveis elevados de violência doméstica contra as mulheres, assim como de crimes homofóbicos. Contudo, resumiremos esse breve diagnóstico ao acompanhamento dos dados mais recentes sobre os crimes letais intencionais, particularmente os homicídios dolosos.

Brutalidade policial letal atinge escala dramática

Mudemos o foco e contemplemos os braços policiais do Estado, nos estados brasileiros de um modo geral (ressalvando-se variações regionais e exceções à tendência dominante, as quais serão abordadas adiante). O que predomina é a inoperância (investigação insuficiente e prevenção débil), elevadas taxas de corrupção e envolvimento com o crime (saltando da omissão para a cumplicidade, daí para a parceria e, em seguida, para o protagonismo criminoso), brutalidade crescente, ingovernabilidade e ausência de transparência, confiança popular e controle externo, além de baixos salários e pouca valorização profissional, o que condena os policiais ao envolvimento ilegal com a segurança privada informal.

Não param aí as mazelas. As polícias estaduais, assim como as políticas de segurança adotadas, via de regra, ferem o princípio constitucional da equidade no acesso à Justiça, erram na identificação das prioridades, prendem muito e mal e não contam com apoio eficiente das perícias técnicas, frequentemente sucateadas pela falta de investimento governamental. Os governos estaduais, em geral, descumprem a Lei de Execuções Penais (LEP). Além disso, o Estado, no Brasil, via seus aparelhos policiais, tem ultrapassado todos os limites legais, democráticos e civilizatórios, ao promover sucessivos recordes nos números de execuções extra-judiciais. Nesse ponto, faltam dados minimamente confiáveis. Mesmo assim, tomemos as informações oficiais relativas a «autos de resistência», oferecidas pela Secretaria de Segurança do Rio de Janeiro. Essa categoria refere-se a mortes provocadas por ações policiais supostamente em condições de confronto armado – condições que tornariam legítimo o uso da força letal. Contudo, as investigações praticamente inexistem (por conta, ressalte-se, da cumplicidade por omissão de membros do Ministério Público e do Judiciário), a menos que os casos alcancem visibilidade midiática. Os pesquisadores e os movimentos de direitos humanos tendem a trabalhar com uma interpretação aproximada, segundo a qual cerca de 65% dos «autos de resistência» equivaleriam a execuções extra-judiciais. Vejamos os números: em 2003, no estado do Rio de Janeiro, cuja população gira em torno de 13 milhões, houve 1.195 mortes provocadas por ações policiais. Em 2004, foram 983 casos. Em 2005, houve 1.098 vítimas fatais de operações policiais. Em 2006, 1.063 foram mortos por policiais. Em 2007, a brutalidade do Estado provocou 1.330 mortes de civis. Em 2008, houve 1.137 casos. Em 2009, 1.048, perfazendo um total de 7.854 vítimas fatais em sete anos. Destaque-se que praticamente a totalidade das vítimas é pobre; a maioria, negra.

Policiais também pagaram com a vida o preço dessa «guerra» fratricida. Em cinco anos, isto é, no período 2003-2007, 194 policiais foram mortos em serviço, no estado do Rio de Janeiro.É verdade que o Rio de Janeiro tem, provavelmente, polícias excepcionalmente brutais, mesmo para os violentos padrões brasileiros, mas tudo indica que a média nacional, se houvesse informações disponíveis e confiáveis, ainda que inferior ao patamar fluminense, seja mais elevada do que seria previsível em uma nação que se orgulha de se organizar em conformidade com a ordem constitucional de um Estado democrático de direito.

Inoperância investigativa

As taxas de esclarecimento dos crimes letais, com exceções raras e alguma variação expressiva entre estados, ou sequer são conhecidas e divulgadas, ou são pífias. Eis um exemplo tão expressivo quanto infausto: no estado do Rio de Janeiro, o Instituto de Segurança Pública, órgão oficial da secretaria estadual de segurança responsável pela produção de dados, divulgou em dezembro de 2006 que a polícia civil esclarecia (isto é, investigava com sucesso, identificando autoria) apenas 1,31% dos homicídios dolosos.

Vejamos o que diz o Instituto de Segurança Pública, órgão oficial de pesquisa e produção de dados da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, em relatório final da pesquisa conduzida entre maio e outubro de 2005, e contemplando apenas o trabalho realizado em «delegacias legais» (aquelas que estão informatizadas e organizadas em um padrão mais moderno):

Se tomarmos como parâmetro os critérios policiais que definem o êxito de uma investigação, podemos dizer que alguns policiais consideram êxito somente os casos relatados à Justiça com autoria. De acordo com esse critério, verifica-se que o percentual de êxito nesses 381 casos analisados no ano de 2002 é muito baixo (1,31%), já que somente cinco casos foram relatados à Justiça com autoria.3Para que se constate a permanência do déficit investigativo – que se traduz em hiperbólica impunidade –, registre-se que, em 1994, foi realizada a primeira pesquisa acadêmica sobre investigação criminal no município do Rio de Janeiro, com dados relativos a homicídios dolosos ocorridos no ano de 1992. O trabalho demonstrou que não mais do que 7,8% dos homicídios dolosos eram esclarecidos4.

Não se sabe o que é mais grave: as taxas de esclarecimento ou o fato de elas não serem conhecidas, salvo, de novo, no caso das exceções de praxe (os estados de São Paulo, Minas Gerais e Pernambuco têm feito progressos significativos no campo da segurança pública, inclusive nessa matéria). No Rio de Janeiro, onde também tem havido redução de alguns dos principais indicadores, o nível de esclarecimento, depois da pesquisa de 2005, referida acima, permanece ignorado – ou, pelo menos, não divulgado.

O modelo policial brasileiro

Não é aleatório o desempenho em média negativo das polícias estaduais, encarcerando segundo filtros seletivos de classe e cor, corrompendo-se e agindo com brutalidade em vez de defender a vida e os direitos fundamentais dos cidadãos – o que deveriam fazer pelo caminho da prevenção ou da investigação inteligente e ágil. Esses resultados têm relação direta com a estruturas organizacionais das polícias e as respectivas culturas corporativas, ambas herdadas da ditadura militar e que sofreram transformações apenas residuais, por motivos que merecem pesquisa à parte5.

Observe-se que, no Brasil, ainda que haja duas polícias federais (a Polícia Federal, responsável pela investigação de crimes federais, e a Polícia Rodoviária Federal, responsável pelo patrulhamento das rodovias federais) e uma Secretaria Nacional, o sistema de segurança é predominantemente estadual. Em cada estado da federação e no Distrito Federal há duas polícias, uma militar (PM), à qual compete o trabalho ostensivo, uniformizado, ou preventivo, e uma polícia civil, à qual cumpre investigar. A União e os municípios têm escassa responsabilidade. A Secretaria Nacional de Segurança é um exemplo da impotência, constituindo-se em uma espécie de paradoxo institucional: cumpre-lhe formular a política nacional de segurança, mas lhe falta autoridade para implementá-la, uma vez que a ordem federativa afirma a autonomia dos estados e que a legislação específica atribui aos governos estaduais a responsabilidade sobre as polícias estaduais – ainda que haja ambiguidades quanto às polícias militares, as quais nunca foram discutidas seriamente em público, talvez porque fazê-lo precipitaria o reconhecimento da necessidade de decisões que promovessem alterações nos documentos legais, as quais poderiam suscitar resistências e desconforto no Exército, levando-o, quem sabe, a reivindicar um poder de que ainda desfruta na forma da lei mas que não tem exercido.

Segundo a Constituição, as polícias militares (estaduais) são forças auxiliares e reserva do Exército (art. 144, parágrafo 6º) e sua identidade tem expressão institucional por intermédio do Decreto Nº 88.777, de 30 de setembro de 1983, do Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, modificado pelo Decreto-Lei nº 1.406, de 24 de junho de 1975, e do Decreto-Lei Nº 2.010, de 12 de janeiro de 1983. Em resumo, isso significa o seguinte: o Exército é responsável pelo «controle e a coordenação» das polícias militares, enquanto as secretarias de Segurança dos estados têm autoridade sobre sua «orientação e planejamento».

Em outras palavras, os comandantes gerais das PMs devem reportar-se a dois senhores. Indicá-los é prerrogativa do Exército (art. 1 do Decreto-Lei 2.010, de 12 de janeiro de 1983, que modifica o art. 6 do Decreto-Lei 667/69), ao qual se subordinam, pela mediação da Inspetoria-Geral das Polícias Militares (que passou a integrar o Estado-Maior do Exército em 1969), as segundas seções (as PM2), dedicadas ao serviço de inteligência, assim como as decisões sobre estruturas organizacionais, efetivos, ensino e instrução, entre outras. As PMs obrigam-se a obedecer regulamentos disciplinares inspirados no regimento vigente no Exército (art.18 do Decreto-Lei 667/69) e a seguir o regulamento de administração do Exército (art. 47 do Decreto 88.777/83), desde que este não colida com normas estaduais.

Há, portanto, duas cadeias de comando, duas estruturas organizacionais, convivendo no interior de cada polícia militar, em cada estado da Federação. Uma delas vertebra a hierarquia ligando as praças aos oficiais, ao comandante-geral da PM, ao secretário de Segurança e ao governador; a outra vincula o comandante-geral da PM ao comandante do Exército, ao ministro da Defesa e ao presidente da República. Apesar da autoridade estadual sobre «orientação e planejamento», a principal cadeia de comando é a que subordina as PMs ao Exército. Não é difícil compreender o primeiro efeito da duplicidade assimétrica: as PMs estaduais constituem, potencialmente, poderes paralelos que subvertem o princípio federativo.

Nada disso foi percebido, porque o Exército tem tido imensa sensibilidade política e tem sido parcimonioso no emprego de suas prerrogativas. Quando deixar de sê-lo e, por exemplo, vetar a nomeação de algum comandante-geral, as consequências serão muito sérias. Não obstante as cautelas do Exército, os efeitos da subordinação estrutural ao Exército têm sido sentidos no cotidiano de nossas metrópoles. Na medida em que as PMs não estão organizadas como polícias, mas como pequenos exércitos desviados de função, os resultados são, salvo honrosas exceções, os desastres que conhecemos: ineficiência no combate ao crime, incapacidade de exercer controle interno (o que implica envolvimentos criminosos em larga escala), insensibilidade no relacionamento com os cidadãos6. Voltarei ao tema adiante.

Há, portanto, duas polícias em cada estado e no Distrito Federal. Uma delas é militar, responsável pelo trabalho ostensivo, uniformizado; a outra, civil, investiga e encaminha denúncia dos suspeitos ao Ministério Público, ao qual compete avaliar a procedência da acusação antes de apresentar denúncia à Justiça, que reproduzirá os procedimentos levados a efeito no âmbito do inquérito policial, complementando-o. O processo é extremamente burocrático, formalista e redundante, e o julgamento admite inúmeros recursos, postergações e revisões. O resultado é que as taxas de esclarecimento dos crimes – mesmo considerando-se apenas os homicídios – em geral sequer são conhecidas e, quando o são, apontam para números irrisórios. Além disso, os réus pobres que só contam com o apoio da Defensoria Pública tendem a ser encarcerados em condições precárias, desumanas, as quais adicionam um excedente de pena (sob a forma de doenças contagiosas, torturas, humilhações, higiene inexistente, superpopulação carcerária) às sentenças prolatadas pelo juiz. Os raros réus abastados, graças à competência de advogados regiamente pagos, recorrem a sucessivas prerrogativas e costumam livrar-se da privação de liberdade7.

O modelo policial determina ainda, como vimos, que as polícias militares sejam organizadas como réplicas do Exército, além de estipular a já mencionada divisão do ciclo do trabalho policial entre ostensividade e investigação, gerando intensa rivalidade corporativa em lugar de complementaridade e cooperação. Se, no Exército, hierarquia e centralização servem ao imperativo funcional de comando e controle, com conhecimento e tecnologia, visando o pronto emprego, nas PMs a funcionalidade degrada-se em engessamento irracional e incompatível com as necessárias descentralização, plasticidade adaptativa e flexibilidade prática. Afinal, vale reiterar, não se trata de defender a nação e o território contra eventuais inimigos, mas empregar a força comedida para proteger a vida, os direitos fundamentais e as liberdades dos cidadãos. Por outro lado, as polícias civis estaduais carecem de unidade orgânica. São, de fato, arquipélagos de unidades locais, desprovidas de integração sistêmica e refratárias aos controles interno e externo, e à gestão racional, que se articulasse a partir de dados consistentes, diagnósticos acurados, planejamento sistemático, avaliação e monitoramento corretivo capaz de converter o erro em vetor de qualificação e aprimoramento. Incapazes de identificar os erros, as polícias se condenam a repeti-los. Na ausência de gestão racional, as instituições policiais acabam sendo meramente reativas e reprodutoras de velhos padrões de comportamento herdados acriticamente.

Ausência dos municípios e o limbo legal das Guardas Civis

Outro traço típico da irracionalidade de nosso quadro institucional, no campo da segurança pública, é a ausência de atribuições constitucionais, na área, aos municípios. Também nesse aspecto o quadro institucional-legal é desolador: nada cabe aos municípios em matéria de segurança pública, nenhuma responsabilidade lhes é atribuída. A Constituição autoriza a formação de guardas civis municipais, definidas, entretanto, como agências que apenas zelam pelo patrimônio público pertencente aos municípios, como prédios e dependências funcionais. Contudo, a disseminação das dinâmicas criminais por todo o país, interiorizando-se e se reproduzindo inclusive nos municípios de porte médio e pequeno, aqueceu as demandas populares, alimentou protestos, generalizou cobranças e gerou impactos eleitorais sensíveis. Segurança tem estado presente, sistematicamente, entre as prioridades da agenda pública, nas pesquisas de opinião, há quase três décadas. Nos últimos quinze anos, com a superação do maior problema nacional, a inflação, a segurança passou a disputar com o emprego e a saúde o primeiro lugar no elenco das preocupações da sociedade. O resultado imediato foi a inclusão do tema no repertório eleitoral dos candidatos ao executivo municipal, a despeito da inexistência de obrigações legais e da carência de instrumentos institucionais e recursos. Gradualmente e à sombra da lei, guardas civis municipais foram constituídas. Muitas delas organizaram-se como agências proto-policiais armadas, à imagem e semelhança das polícias militares. Oficiais reformados – preferencialmente coronéis – foram convidados a comandar várias desses novos atores institucionais, que emergiram e cresceram no vácuo produzido pelo atrito entre a pressão popular por respostas efetivas do poder público municipal na contenção ao crime e a ausência de dispositivos legais que autorizassem os prefeitos a assumir papel ativo na segurança. No limbo legal, inúmeras guardas municipais têm reproduzido o padrão de sua fonte inspiradora: se as PMs se desenvolveram como pequenos exércitos em desvio de função, essas guardas municipais vêm prosperando como pequenas polícias militares em desvio de função (substituindo-as e as imitando, no plano municipal, mas sem amparo legal, insisto).

Além disso, ainda no ímpeto de atender à expectativa popular, diversos prefeitos (chefes do executivo municipal) criaram secretarias municipais de segurança, com títulos diferentes, muitos deles remetendo à prevenção da violência ou à ideia de defesa social. Originaram-se nesse processo experiências extremamente interessantes, inovadores e exitosas, as quais demonstram que as soluções mais criativas, efetivas e promissoras, em geral, têm sido promovidas em nível local.

Escalada do encarceramento com bias social e irracionalidade criminológica

A despeito da ineficiência nas investigações dos crimes mais graves, os letais intencionais, que caracteriza a realidade do trabalho policial na maior parte do país – fenômeno para o qual não é indiferente o sucateamento da perícia criminal, em diversas regiões –, a população prisional tem crescido celeremente. Atualmente, há 473.000 presos8 no Brasil, o correspondente a 245 presos por 100.000 habitantes (nos EUA, a taxa é 756; na Rússia, 629). Em alguns estados brasileiros, os números são ainda mais impressionantes: no Mato Grosso do Sul, a taxa já atingiu 567; no Acre, 431; em São Paulo, 383; em Roraima, 372; em Mato Grosso, 369. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão fiscalizador ao qual devemos a divulgação dessas informações, tem encontrado inúmeras situações anômalas, como presos que são mantidos encarcerados apesar de já terem cumprido as respectivas penas há vários meses ou mesmo anos. Outro dado assustador é o percentual dos presos provisórios na população privada de liberdade: 45%. Em alguns estados, o CNJ identificou 70% de presos provisórios. São notórias também as indescritíveis condições higiênicas e de insalubridade, a superpopulação e outras formas de flagrante desrespeito aos direitos humanos e à própria LEP. A ilegalidade perpetrada pelo Estado, descumprindo a LEP, impõe um excedente de pena aos presos.

Apesar do crescimento veloz do encarceramento e da superpopulação carcerária (cálculos indicam um déficit de vagas da ordem de 200.0009), estima-se que haja 500.000 mandados de prisão ainda não cumpridos.

Se a privação da liberdade fosse imposta apenas àqueles que cometeram atos violentos, a população penitenciária decresceria, significativamente, e talvez também se reduzissem as chances de persistir na carreira criminal. O preso custa por mês, em média, no Brasil, R$ 1.500, algo como US$ 850. Com esse valor seria possível oferecer complementação educacional ou formação técnica, habitação e alimentação para um cidadão e sua família. O cálculo é relevante para a discussão ainda frágil e marginal sobre projetos de anistia seletiva, aplicada por um programa análogo ao de proteção às testemunhas. Assinalo-o, en passant, apenas para provocar a reflexão10.Os dados revelam que, ainda que investigando pouco, as polícias estão prendendo cada vez mais. Entretanto, tudo indica que estejam encarcerando segundo padrões seletivos de classe e cor, seja por preconceito difuso na cultura brasileira, seja por conta de orientações equivocadas das autoridades e de suas políticas de segurança. O equívoco ao qual me reporto alude à incompatibilidade entre as linhas de conduta institucional e as disposições da Constituição federal, que prezam a equidade no acesso à Justiça.

O censo penitenciário, ao ostentar a quase exclusividade de representantes de grupos vulneráveis nos cárceres, prova que a aplicação das leis está se realizando por crivos que as refratam, submetendo-as a focos que aviltam a equidade e o juízo estritamente inspirado pelo compromisso com a promoção da segurança pública (entendida como a afirmação e a proteção de direitos fundamentais, entre eles a vida e a liberdade, a incolumidade física e moral). Os focos das ações policiais privilegiam, por exemplo, o declinante tráfico de drogas em detrimento do verdadeiro e cada vez mais vigoroso e ameaçador crime organizado, em que máfias policiais (já representadas no Parlamento) se impõem sobre territórios e comunidades com brutalidade feroz.

Segurança privada, milícias e o entrelaçamento entre o Estado e o submundo da ilegalidade

Um servidor público não pode oferecer um serviço cuja demanda cresça na exata medida em que se degrade a qualidade do serviço público. Por isso, é ilegal no Brasil que policiais trabalhem em segurança privada. As autoridades estaduais nunca tiveram interesse em fiscalizar a segurança privada – o que poderiam fazer mediante convênio com a Polícia Federal e o Ministério da Justiça, responsáveis pela fiscalização mas que não cumprem esse seu penoso dever – porque sempre souberam que encontrariam lá os seus comandados fazendo «bico», para completar a renda. Mesmo sendo ilegal, sabiam que, sem esse «bico» ou segundo emprego informal (e ilegal), os policiais não teriam como aceitar os salários que recebem. Se houvesse repressão ao bico, as pressões por aumentos salariais explodiriam o orçamento público. Ou seja, a segurança privada (aquela que emprega policiais e, portanto, age com informalidade e ilegalmente) financia a segurança pública.

Em resumo: para não encontrar policiais no segundo emprego ilegal, o Estado não fiscaliza a segurança informal, o que estimula a formação das milícias, ou seja, máfias compostas por policiais que, inicialmente, no passado, provocavam insegurança para vender segurança, mas hoje se impõem sobre bairros pobres e favelas, substituindo os traficantes de drogas e exercendo um poder tirânico muito mais organizado, cruel e lucrativo, pois extrai taxas de todas as transações comerciais e de todos os serviços praticados nos territórios que dominam. Na segurança privada, portanto, que é informal, se degrada no crime. Em síntese: o Estado perde o controle, e as teias clandestinas da segurança privada ilegal se articulam com as redes criminosas nas polícias e na política, gerando as milícias, que tiranizam centenas de milhares de pessoas. Somente a combinação entre salários dignos para os profissionais da segurança pública e fiscalização rigorosa da segurança privada pode cortar o cordão umbilical que hoje une, no Brasil, o Estado, sustentáculo da legalidade, e o submundo da ilegalidade, em suas vertentes inócuas e perversas, estéreis e contagiosas.

Os custos do crime e da violência

O estudo intitulado «Análise do custo e consequências da violência no Brasil», coordenado por Daniel Cerqueira11, estima que, em 2004, o custo da violência no Brasil foi de R$ 92,2 bilhões, o que representou 5,09% do PIB, ou um valor per capita de R$ 519,40. Desse total, R$ 28,7 bilhões corresponderam a despesas efetuadas pelo setor público e R$ 60,3 bilhões a custos tangíveis e intangíveis arcados pelo setor privado. Em 2005, os gastos com seguros atingiram R$14,561 bilhões, representando 0,69% do PIB e custo per capita de R$ 80,30. Já os gastos com segurança privada atingiram R$ 17,209 bilhões ou 0,79% do PIB, e custo per capita de R$ 81,93. Outro estudo elaborado na mesma linha, por Rodrigo Guerrero12, estima que o custo na América Latina seja igual a 14,2% do PIB ou 168 bilhões de dólares. O debate que tem atraído crescentemente a atenção da opinião pública, substituindo as tradicionais discussões sobre as causas da violência e do crime, gira em torno das consequências da violência, em particular da criminalidade violenta. Inclusive e especialmente os efeitos econômicos, os quais, por suposto, produzem forte impacto social. Desse modo, torna-se possível avaliar com mais objetividade e amplitude os custos e, portanto, as vantagens da prevenção – seja aquela implementada por políticas específicas, seja aquela derivada do aprimoramento das instituições que atuam no campo da segurança e da Justiça criminal.

Tópico refratário a pesquisas é a corrupção, dreno dos recursos públicos de grande importância, que se configura como crime e, provavelmente, converte as estimativas acima em valores francamente subestimados.

Breve inventário dos avanços alcançados na última década

A despeito de todos os problemas que persistem e das dificuldades que obstaram caminhos de mudança, avanços aconteceram – alguns localizados, estaduais ou municipais; outros, nacionais. Entretanto, o que houve de positivo, no Brasil, provocando declínio em taxas de crimes importantes, afirmou-se contra a corrente dominante ditada por uma estrutura institucional que esvazia o papel da União e condena os municípios à impotência, e um modelo de polícia irracional e incompatível com as necessidades de uma gestão racional, efetiva, transparente, sob controle externo, orientada para o respeito aos direitos humanos e os mandamentos constitucionais. Entre os fatores positivos que têm sido mais focalizados pelos pesquisadores, destacam-se: a) ações da sociedade, envolvendo promotores, professores, profissionais de saúde, pesquisadores e lideranças policiais locais, os quais, organizando-se, formam redes de proteção integral a famílias vulneráveis e agem sobre condições urbanas que favorecem a violência, ocupando espaços, dinamizando-os, criando programas de valorização dos jovens; b) iniciativa de municípios, que criam secretarias especializadas em políticas preventivas e organizam guardas municipais orientadas para a solução de problemas e o apoio a ações preventivas; c) as campanhas pelo desarmamento, acompanhadas de endurecimento da legislação que reprime propriedade e porte de armas; d) condições demográficas e sociais, marcadas pela redução do número de jovens na população e pela expansão do emprego e da renda; e) algumas reformas tópicas em polícias estaduais, como a criação de uma divisão da polícia civil de São Paulo dedicada exclusivamente à investigação de homicídios, dotada de profissionais, recursos, tecnologia e apoio pericial consistente.

Outro exemplo desse tipo foi a implantação, na Secretaria de Defesa Social de Minas Gerais, pelo secretário adjunto Luiz Flávio Sapori, da Integração da Gestão em Segurança Pública (IGESP), inspirada no Compstat de Nova York, que representa, a meu juízo, uma das mais importantes iniciativas na segurança pública brasileira. No governo do estado de Minas Gerais, na secretaria citada, existe uma superintendência (atualmente, dirigida por Fabiana Lima Leite), com orçamento e autoridade, dedicada à prevenção e à implementação do mais bem-sucedido e mais consistente programa preventivo do país, o Fica Vivo, cujas raízes remontam à Universidade Federal de Minas Gerais, especificamente ao professor Cláudio Beato. Não é à toa que a PM de Minas é considerada, por consenso, entre os especialistas, a melhor do Brasil: sua liderança reúne na biografia e na prática, a universidade e a experiência policial. Tudo isso, mais o projeto ousado de policiamento comunitário e a contribuição da prefeitura de Belo Horizonte, entre outros, fez de Minas exemplo, ainda que os resultados estejam aquém das conquistas institucionais e das realizações gerenciais. Isso porque, vale reiterar, o que é virtuoso, na segurança brasileira, caminha na contra-mão, resistindo aos danos provocados pelo modelo policial perempto, disfuncional e irracional que herdamos da ditadura.

Um último exemplo que merece destaque é o estado de Pernambuco, que definiu a política de segurança mais ambiciosa e, pelo menos em teoria, mais consistente do país. Sob o título «Pacto pela Paz», dialogando com a sociedade e os profissionais das polícias, o governo estadual, orientado pela assessoria do professor José Luiz Ratton, da Universidade Federal de Pernambuco, analisou os melhores programas e projetos implementados no país, na última década (como os do Rio de Janeiro, em 1999, e outros de Minas Gerais e São Paulo), criou alguns novos, e os articulou em um plano modular, adaptados criativamente às especificidades regionais. Os resultados começam a aparecer.

O que fizeram os últimos governos federais? Que planos formularam para o país, no campo da segurança pública? Quais desafios persistem?

Plano do segundo governo FHC: pioneirismo e limites. Em 1994, o presidente Fernando Henrique fez sua campanha estendendo a mão à sociedade e a seus anseios principais. A mão espalmada, na propaganda eleitoral, apontava cinco compromissos prioritários; a cada dedo correspondia uma promessa: segurança era uma delas. Ao longo dos oito anos de seus dois mandatos (1995-2002), FHC introduziu a nova moeda, o real, eliminando a inflação de 400%, que concentrava renda e inviabilizava a gestão pública; acabando com o dreno inflacionário, distribuiu renda e reduziu desigualdades; estabilizou a economia; organizou as finanças com a Lei de Responsabilidade Fiscal; universalizou a educação fundamental; implantou a primeira versão do que viria a ser o programa social Bolsa-Família e lançou algumas bases para o crescimento sustentável.

Na segurança, seu legado não foi nulo, mas ficou muito abaixo do que prometera e do que teria sido necessário: foram criadas a Secretaria Nacional de Segurança Pública e o Fundo de Segurança Pública, além de uma Secretaria Especial de Direitos Humanos. Ante a crise gerada pelo episódio do ônibus 174 – no qual, diante das câmeras de TV, um grupo de passageiros foi mantido refém durante horas, no Rio de Janeiro, em junho de 200013 –, o governo federal apresentou o Plano Nacional de Segurança, que teve o mérito de ser pioneiro, mas esteve longe de ser o que seu título sugeria: reduziu-se a uma lista heterogênea de propostas fragmentárias, muito vagas e abstratas, desprovidas de componentes indispensáveis: a vertebração de um diagnóstico sistêmico; a identificação de etapas objetivas; a indicação de que haveria a provisão de meios para sua execução; e a projeção de metas e critérios de avaliação. Acuado pela pressão da mídia, que vocalizava a indignação popular, o governo federal acenou com um engajamento que jamais se tornaria efetivo.

Destaque-se, entretanto, o Plano Integrado de Acompanhamento de Programas Sociais (PIAPS), formulado na esfera do Gabinete da Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República. A intenção era identificar, fortalecer e articular 50 programas federais cujo impacto pudesse favorecer a prevenção de dinâmicas geradoras ou facilitadoras de práticas violentas. Em 2001 e 2002, o PIAPS começou a ser implantado em sete regiões metropolitanas. O governo FHC investiu R$ 335 milhões. Mas faltava autoridade política para promover ações integradas entre distintos ministérios, no âmbito do Executivo federal, assim como condições políticas e mecanismos institucionais capazes de reverter a fragmentação de programas e as rivalidades partidárias entre os governos federal, estaduais e municipais. A meritória disposição de valorizar a prevenção e articular energias dispersas não produziu resultados. Todavia, foi um ensaio significativo em uma direção fundamentalmente correta, que encontraria no Plano Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci)14, um aperfeiçoamento – ainda que insuficiente, uma vez que persistiram a dispersão de recursos e a fragmentação dos efeitos, em decorrência da desarticulação na gestão e das disputas políticas entre os três níveis de governo.

Primeiro mandato do presidente Lula na segurança pública. O plano do governo FHC não tocou nessas questões decisivas, relativas ao modelo policial, que permaneceu intocado na transição da ditadura para a democracia, por motivos que mereceriam um capítulo à parte.

Para o presidente Fernando Henrique, como para seus antecessores, era mais conveniente manter a bomba (as cobranças e tarefas urgentes) no colo dos governadores dos estados. À União restaria mostrar-se solidária, nas palavras e nos gestos, e no repasse de alguns recursos. Ao presidente, os bônus políticos, portanto; aos governadores e prefeitos, o ônus, o desgaste, a erosão do capital político.

Em 2002, o Partido dos Trabalhadores (PT) venceu as eleições nacionais prometendo mudanças estruturais na segurança. O presidente afirmara, na campanha, estar disposto a pagar o preço político para fazer o que o interesse público exigia. A bússola era o plano divulgado no começo de 2002 – quando Lula era ainda apenas pré-candidato à Presidência –, do qual fui um dos coordenadores e redatores e para o qual trabalhamos por mais de um ano, ouvindo policiais, pesquisadores, especialistas e representantes da sociedade, em todo o país. Com seus limites e imperfeições, tratava-se de um longo, detalhado e circunstanciado documento que diagnosticava, estabelecia uma hierarquia de prioridades, estipulava metas, meios e modos de atingi-las e de avaliar a execução de cada etapa.

O plano de segurança do primeiro mandato do presidente Lula partia de quatro constatações, resultantes da ampla pesquisa-diagnóstico: a) é preciso mudar o modelo policial herdado da ditadura, que torna as polícias ingovernáveis, ineficientes, desarticuladas nas ações contra o crime organizado e sujeitas ao avanço da corrupção e da brutalidade – as execuções extra-judiciais atingiram níveis exorbitantes; b) também na Constituição estão dois pontos extremamente negativos que requerem mudança: a atribuição de papel muito limitado à União e o esvaziamento da função dos municípios; c) cada polícia estadual, além de ser apenas a metade de uma polícia, é dividida em duas partes, formando mundos profissionais diferentes quando não hostis entre si, que não compartilham a porta de entrada nem a própria carreira: oficiais e não-oficiais; delegados e não-delegados; d) as armas devem constituir o alvo principal se a meta prioritária é a defesa da vida e, portanto, a redução dos crimes letais; e) a violência criminal, sobretudo o homicídio doloso, constitui um problema multidimensional, envolvendo distintas dinâmicas objetivas e inter-subjetivas, para cuja interceptação são indispensáveis políticas preventivas inter-setoriais e uma gestão integrada do poder público15.

O plano do primeiro mandato do presidente Lula não foi implementado. O governo federal preferiu não correr o risco do desgaste e não chamar para si a responsabilidade de liderar as grandes transformações estruturais assinaladas no plano. Fez o mesmo que criticara nos antecessores. Para desviar as atenções do recuo, lançou a Polícia Federal em operações espetaculares, levando a mídia a tira-colo. Como criticar o governo, na área da segurança, se a PF ocupava as manchetes com ações nunca vistas contra os ricos? Encantados com a pirotecnia que nem sempre se mostrou juridicamente sustentável, quem se lembrou de perguntar pela reforma da polícia, o Sistema Único de Segurança Pública, o piso salarial nacional para os policiais, o investimento em políticas multissetoriais preventivas integradas, as guardas municipais, o controle da corrupção, da tortura e das execuções extra-judiciais?

Segundo mandato do presidente Lula na segurança pública. No segundo mandato, graças à competência de Tarso Genro, no Ministério da Justiça, e ao excelente desempenho do secretário nacional de Segurança, Ricardo Ballestreri, houve avanços significativos na área do apoio a ações preventivas locais junto a jovens vulneráveis e no campo da suplementação educacional para policiais, graças à implantação da Rede Nacional de Educação em Segurança Pública (Renaesp). Sobretudo, reiterou-se a convicção à qual tantos de nós temos dedicado nossas vidas: é possível e indispensável combinar respeito aos direitos humanos com eficiência policial. Não há um sem o outro. E ainda: os destinatários dos direitos humanos são, por definição, todos os seres humanos, inclusive, é óbvio, os policiais.

Apesar de significativas, as ações do segundo mandato do presidente Lula foram insuficientes. Do ponto de vista da estrutura institucional e dos problemas estruturais nas polícias, assim como nas políticas de segurança (em geral orientadas para o aleatório e reducionista encarceramento, desigualmente seletivo de jovens negros e pobres de periferias), permanecemos no mesmo lugar em que estávamos em 2003. A agenda então apresentada ao país permanece atual e urgente. Os problemas são os mesmos. Os crimes graves estão aí, como vimos na exposição introdutória dos dados. A violência impera. Os policiais, via de regra, continuam desvalorizados. As polícias, em geral, seguem reativas, refratárias a gestão racional, planejamento sistêmico, avaliação, trabalho preventivo e cooperativo, e ao controle externo. Corrupção, brutalidade, tortura, execuções extra-judiciais seguem batendo recordes. A segurança privada informal e ilegal, servindo de bico, financia o artificial orçamento público da segurança e sustenta salários irreais, gerando um verdadeiro gato-orçamentário, cumplicidade estável e despudorada entre a instituição que deveria zelar pelo cumprimento da lei e a ilegalidade mais flagrante. As selvagens milícias no Rio de Janeiro, já referidas, crime organizado que já atua no Legislativo, são a metástase desse engate bizarro.

O Brasil pós-Lula

O Brasil depois de Lula continua diante dos mesmos impasses institucionais sem cuja superação as linhas promissoras de desenvolvimento na segurança pública continuarão a dar-se como ilhas de excelência, casos isolados, experiências locais, exceções à regra e intervenções virtuosas contra a corrente, que apenas reduzem os danos derivados do modelo policial e das demais estruturas organizacionais incompatíveis com as exigências democráticas dirigidas às agências públicas que atuam no campo da segurança pública e da Justiça criminal.

Urge estender a transição democrática às referidas estruturas organizacionais da segurança, cristalizadas no infeliz artigo 144 da Constituição e que, por isso, ficaram congeladas no tempo, dada a ausência de lideranças políticas dispostas a pagar preços elevados e imediatos por frutos que amadurecem com vagar e que somente serão colhidos no futuro. Mudanças estruturais são difíceis e requerem tempo de maturação mais longo do que admitem os cálculos utilitários dos profissionais do poder, para os quais individualismo e carreirismo são uma rima e uma vocação. Entretanto, a sociedade brasileira precisa de novas instituições na área da segurança pública para lidar com a imensa complexidade dos desafios globais contemporâneos de uma sociedade democrática que muda velozmente.

  • 1. Cf. Luiz Eduardo Soares, Marcos Rolim e Silvia Ramos: O que pensam os profissionais da segurança pública no Brasil, Ministério da Justiça / pnud, Brasília, 2009.
  • 2. O presente artigo beneficiou-se da pesquisa sobre tendências e padrões da criminalidade violenta e as políticas municipais de prevenção bem-sucedidas, no Brasil, realizada em parceria com Miriam Guindani para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (bndes). Agradeço, portanto, à professora Guindani e ao apoio do bndes.
  • 3. A pesquisa, sob a responsabilidade técnica e a coordenação geral de Ana Paula Mendes de Miranda, intitula-se «Avaliação do trabalho policial nos registros de ocorrência e nos inquéritos referentes a homicídios dolosos consumados em áreas de delegacias legais», e está acessível no site do isp-ssp/rj, ou, mais precisamente, no endereço: http://urutau.proderj.rj.gov.br/isp_imagens/Uploads/RelatorioPesquisa003.pdf.
  • 4. L.E. Soares et al: Violência e política no Rio de Janeiro, Relume Dumará, Rio de Janeiro, 1996.
  • 5. Vários capítulos são dedicados ao tema em L.E. Soares: Legalidade libertária, Lumen-Juris, Rio de Janeiro, 2006.
  • 6. A radiografia desses impasses legais está no capítulo «Diagnóstico das polícias brasileiras» em L.E. Soares: Legalidade libertária, cit. Devo a Paulo Brinckman de Oliveira a pesquisa arqueológica dessa trama legal.
  • 7. Caso notório é o de Pimenta Neves, importante jornalista, réu confesso do assassinato de sua namorada, condenado em diferentes instâncias, que ainda aguarda em liberdade, passados dez anos do crime, o julgamento em última instância.
  • 8. Em 1998, eram 230.000; e antes, em 1995, eram 150.000, o que equivalia a uma taxa de 95 presos por 100.000 habitantes.
  • 9. Ver Roberto Delmanto Jr.: «Segurança pública e eleições» em Folha de São Paulo, 12/9/2010.
  • 10. Ver apresentação do projeto em L.E. Soares: Meu casaco de general; 500 dias no front da segurança pública do Rio de Janeiro, Companhia das Letras, São Paulo, 2000, e Segurança tem saída, Sextante, Rio de Janeiro, 2006.
  • 11. Daniel R.C. Cerqueira, Alexandre Y.X. Carvalho, Waldir J.A. Lobão e Rute I. Rodrigues: «Análise dos custos e consequências da violência no Brasil», março de 2007. Este trabalho foi financiado pelo Projeto de Pesquisa «Análise de Custos Econômicos e Sociais da Violência no Brasil», com recursos do Ministério da Saúde e do cnpq.
  • 12. R. Guerrero: «Programa Desarrollo, Seguridad y Paz, Desepaz, de la Ciudad de Cali», Programas Municipales para la Prevención y Atención de la Violencia, idb, Rio de Janeiro, 1999.
  • 13. O desfecho foi trágico: quando o sequestrador, jovem sobrevivente do massacre da Candelária (em que adolescentes e crianças, moradores de rua, foram assassinados por policiais, à noite, em julho de 1993, no centro do Rio de Janeiro), deixava o ônibus com uma refém, um policial tomou a iniciativa de atirar. Errou a pontaria, acertou a moça e provocou a reação automática do sequestrador, que também alvejou a refém. Ela faleceu imediatamente. O sequestrador foi morto pelos policiais na viatura policial que o conduzia à delegacia. Inadvertidamente, os policiais atenderam ao apelo da massa que clamava por vingança e tentava linchá-lo.
  • 14. Elaborado e implementado no segundo mandato do presidente Lula, sob o comando do então ministro da Justiça, Tarso Genro.
  • 15. O resumo das propostas inventariadas beneficiou-se da síntese exposta em meu artigo, «Muitos sertões, poucas veredas», publicado no jornal O Estado de Minas, em 11 de setembro de 2010. Agradeço ao referido jornal pela utilização no presente ensaio de trecho do referido artigo.