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Das Assoziierungsabkommen EU-Zentralamerika: Mehr als Freihandel?

Zusammenfassung | Die Verhandlungen zwischen der EU und Zentralamerika über die Unterzeichnung eines Assoziierungsabkommens rufen in beiden Blöcken Befürchtungen und Hoffnungen hervor. Das Vorhaben möchte mehr als ein bloßes Freihandelsabkommen sein: Es enthält Elemente des politischen Dialogs und der Zusammenarbeit, die über wirtschaftliche Fragen hinausgehen. Die Verhandlungen verlaufen zwischen den Blöcken (nicht Land für Land) und möglicherweise wird auch die Zivilgesellschaft einbezogen. Dennoch bestehen zahlreiche Bedenken, deren Überwindung Fortschritte bei der Integration der Länder Zentralamerikas erfordert. Nur so kann das Abkommen zu einer gerechteren und wettbewerbsfähigeren internationalen Eingliederung beitragen.

Januar 2007
Das Assoziierungsabkommen EU-Zentralamerika: Mehr als Freihandel?

Der Beginn der Verhandlungen über die Unterzeichnung eines Assoziierungsabkommens zwischen den Ländern Zentralamerikas und der Europäischen Union (EU) weckt unter den wirtschaftlichen, gesell-schaftlichen und politischen Akteuren beider Regionen Erwartungen, ruft aber auch Fragen und Befürchtungen hervor. Die Bedenken beziehen sich insbesondere darauf, ob es zu einer Wiederholung der klassischen Freihandelsabkommen (FHA) – wie z.B. dem zwischen der Dominikanischen Republik, Zentralamerika und den USA (Central American Free Trade Agreement, RD-Cafta) – kommt oder ob eine Alternative dazu möglich ist. Der EU zufolge soll das Abkommen nicht ein bloßes FHA sein. Sie begründet dies damit, dass dem politi-schen Dialog und der Zusammenarbeit der gleiche Stellenwert zukommt wie der Handelsliberalisierung. Die EU hat wiederholt geäußert, diese drei Instanzen seien voneinander abhängig und eine vertiefte Behandlung dieser Themen dem politischen Willen beider Seiten unterworfen. Daher seien von einem solchen Abkommen neue Entwicklungsmöglichkeiten für Zentralamerika zu erwarten.

Die EU betont, ihr Interesse an der Verhandlung sei weniger wirtschaft-lich motiviert, da ihr Handelsaustausch mit Zentralamerika mengen-mäßig irrelevant sei. Und auch für Zentralamerika ist Europa nicht der wichtigste Handelspartner: Zwischen 2001 und 2005 machten die zentralamerikanischen Ausfuhren in die EU durchschnittlich nur 10,8 Prozent, die Einfuhren nur 9,4 Prozent ihres Gesamtvolumens aus. Die Wirtschaftsbeziehungen beider Blöcke gehen jedoch weit über den Rahmen des Handelsaustauschs hinaus, zumal wenn die wachsende Bedeutung der europäischen Investitionen in Zentralamerika berücksichtigt wird. Zum anderen kann das Cafta-Abkommen als Sprungbrett auf den US-amerikanischen Markt dienen und so zu einem wachsenden Interesse europäischer Investoren an Zentralamerika führen.

Ungeachtet des kärglichen Handels-austausches sind die Auswirkungen eines eventuellen Assoziierungsabkommens also nicht zu unterschätzen. Wie jedes Freihandelsabkommen, auch wenn es Entwicklungszusammenarbeit und politischen Dialog als wesentliche Bestandteile einschließt, wird es ein breites Spektrum wirtschaftlicher Beziehungen zwischen beiden Regionen umfassen, die über die Frage des bloßen Marktzugangs hinausgehen. Dazu gehören z.B. die Rechte an geistigem Eigentum, arbeitsrechtliche Vorschriften und Umweltnormen, öffentliche Aufträge und Maßnahmen im Gesundheits- und Phytosanitärbereich. Auf der Handelsebene mag Zentralamerika für die EU also irrelevant sein, aber die Region gewinnt an Bedeutung, wenn man andere Elemente eines eventuellen Abkommens berücksichtigt, zumal dann wenn die EU auf der Aufnahme der Singapur-Themen in die Verhandlung bestehen sollte.

Bedenken

Große Besorgnis erregt die Frage, ob ein eventuelles Assoziierungsabkommen Asymmetrien berücksichtigt oder ignoriert und Mechanismen zur Nivellierung oder Kompensation der Ungleichheiten zwischen beiden Regionen enthalten wird. D.h., ob der Schwerpunkt darauf gelegt wird, dass Zentralamerika Investitionen anlocken muss, um vertikale Vernetzungen, die Umsetzung von Produktionsverbesserungen und den Technologietransfer an lokale Unternehmen – hauptsächlich Kleinstbetriebe, Klein- und mittlere Unternehmen – zu fördern, bzw. ob das Abkommen eine differenzierte Behandlung der sensiblen Güter Zentralamerikas und zeitlich begrenzte Schutzmaßnahmen für diese Waren vorsieht.Ein weiteres zu prüfendes Element ist der Stellenwert der regionalen Integration als eine von der EU geforderte Voraussetzung für die Aufnahme der Verhandlungen. Ein Assoziierungsabkommen soll angeblich dazu beitragen, das erst am Anfang stehende und bisweilen äußerst deklarative Sistema de Integración Centroamericana (SICA, Zentralamerikanisches Integrationssystem) zu festigen. Den europäischen Verhandlungspartnern zufolge wird es erforderlich sein, bei der zentralamerikanischen Integration Fortschritte zu machen, bevor das Abkommen in Kraft tritt. Wir übersehen selbstverständlich nicht, dass die EU mit ihrem Interesse an der Stärkung der zentralamerikanischen Integration den Handel mit der Region vereinfachen möchte. Dennoch ist es notwendig, eine Reihe von Verfahren für das effektive Funktionieren des Integrationssystems auszuarbeiten, denn das wird sich unabhängig von den Interessen Dritter positiv auf die zentralamerikanische Entwicklung auswirken. Gerade die Tatsache, dass ein Assoziierungsabkommen zur Vertiefung der Integration beisteuern kann, liefert unter anderem ein Argument dafür, das Abkommen von einem herkömmlichen FHA zu unterscheiden. Dieser Punkt muss aber noch im Einzelnen betrachtet werden.

Die EU unterstützt die regionale Wirtschaftsintegration politisch und hat finanzielle Mittel zu ihrer Förderung zur Verfügung gestellt. Überdies hat sie für den Beginn der Verhandlungen Fortschritte beim SICA zur Bedingung gemacht. Allerdings hat sie sich bei der Bewertung dieser Fortschritte nicht so konsequent gezeigt wie erwartet. Die EU kann natürlich die Länder Zentralamerikas nicht zur Integration zwingen. Aus Achtung ihrer Souveränität distanzieren wir uns von einem solchen Vorschlag und jeglicher Einmischung, auch wenn diese auf dem besten Willen gründet, die Integration der Region und damit deren Entwicklung zu fördern. Mit gewissem Argwohn beobachten wir jedoch die Fristverlängerung für die Erfüllung der von den zentral-amerikanischen Regierungen eingegangenen Verpflichtungen, sogar bei den reinen Handelsfragen der Integration. Ein Beispiel dafür ist die Vertagung der Zollunion in die von der EU gebilligte Verhandlungsphase.Dazu kommen einige besorgniserre-gende Aussagen zentralamerikanischer Staatsmänner. Der Minister für Außenhandel von Costa Rica, Marco Vinicio Ruiz, sagte, »die zentralamerikanische Zollunion wird nicht als Bedingung für die Annäherung an die Europäer beschleunigt«. Dies ist relevant, weil ungeachtet der daraus folgenden Vereinfachung des Handels mit der EU der Aufbau einer zentralamerikanischen Zollunion ein Erfolg an sich ist. Ein Beweis dafür, dass die Länder des Isthmus dem regionalen Projekt den Vorrang geben, noch vor den vielfältigen Kriterien und Prioritäten ihrer individuellen Agenda und ihrem Wettbewerb um die Einbindung in die Weltwirtschaft.

Auch in dieser Hinsicht zeigt sich ein Unterschied zwischen einem Assoziierungsabkommen mit der EU und der Art und Weise, wie die Verhandlungen des Cafta mit den USA erfolgten. Im letzteren Fall hatte jedes Land für sich verhandelt, ohne gemeinsame Positionen auszuarbeiten oder gemeinsam die regionalen Interessen zu verteidigen. Die EU hat zur Bedingung gemacht, dass Zentralamerika als Block auftritt. Als Auflage ist das kritisierbar und hat darüber hinaus eine große Debatte und monatelange Verhandlungen unter den Regierungen Zentralamerikas ausgelöst. Schließlich einigte man sich im Dezember 2006 darauf, die Verhandlungen gemeinsam und doch nicht ganz gemeinsam zu führen. Die Konsensformel heißt »rotierende Wortführung« und erklärt das zentralamerikanische Land, das Sitz der jeweiligen Verhandlungsrunde ist, zum Sprecher für die Region. Dieses hat dann auch in der darauf folgenden Brüsseler Runde die Vertretung inne und gibt sie erst bei nächsten Treffen in Zentralamerika weiter. Die Vereinbarung legt fest, dass jedes Land sich auf seine Weise auf die Verhandlungen einrichtet. Es stellte sich anfänglich die Frage, wie denn verhandelt werden soll, wenn vor allem Costa Rica, das 2005 über 64 Prozent der EU-Einfuhren auf sich konzentrierte, Widerstand leistet und sich dagegen weigert, dass andere Länder seine Interessen verhandeln. Vor diesem Hintergrund wird ein gemeinsamer regionaler Vorschlag schwierig zu erreichen sein. Auch wenn die Ausarbeitung eines Vorschlags vereinbart wurde, ist die zentralamerikanische Verhandlungsstrategie im Moment nicht klar.

Mehr als nur freier Handel?

Der politische Dialog und die Entwicklungszusammenarbeit sind ebenso von Belang wie der Handel. Diese Überzeugung ist beiderseitig mehrfach versichert worden und wäre, in die Tat umgesetzt, der Entwicklung Zentralamerikas förderlich. Einige Fragen lassen uns jedoch die Verhandlungen mit erhöhter Aufmerksamkeit verfolgen. An erster Stelle sei daran erinnert, dass beide Blöcke bereits einen Text über diese Themen vereinbart haben: das 2003 in Rom unterzeichnete Abkommen über politischen Dialog und Zusammenarbeit. Obwohl es nicht in Kraft getreten ist, wird es die Grundlage – und vielleicht der Horizont – eines künftigen Assoziierungsabkommens sein. Die europäische Seite hat geäußert, der Inhalt dieses Abkommens über politischen Dialog und Zusammenarbeit werde auf dem Verhandlungstisch liegen.

Höchstwahrscheinlich werden einige zentralamerikanischen Länder jedoch abgeneigt sein, Themen wie Menschenrechte oder die Demokratieklausel über die 2003 vereinbarten Bedingungen hinaus neu zu diskutieren. Besonders fraglich scheint die verbindliche Einführung der Demokratieklausel sowie der Kapitel über soziale und Umweltthemen und zwar mit Verfahren und Instrumenten, die ihre tatsächliche Umsetzung sicher stellen. Ähnlich könnte man sich wiederum auf der europäischen Seite ein Szenarium ausdenken, in dem die zentralamerikanischen Länder das Thema der Außenschulden wieder beleben und z.B. einen Schuldenerlass oder die Verwandlung der Schulden in soziale Investitionsprogramme und in Finanzhilfen zum Ausgleich der Folgen des Assoziierungsabkommens vorschlagen.

So weit wird es wahrscheinlich nicht kommen. Wird die Entwicklungszusammenarbeit zum zentralen Instrument der Beziehungen und ihre Zielsetzung - Förderung nachhaltiger Entwicklung, sozialen Zusammenhalts und regionaler Integration – beibehalten, anstatt mit ihrer Hilfe die eventuellen negativen Auswirkungen des freien Handels auszugleichen, kann aus einem solchen Assoziierungsabkommen mehr – und etwas substantiell anderes – als nur ein FHA werden.

Davon abgesehen gehen die Verhandlungen mit zwei Initiativen einher, mit deren Umsetzung das Assoziierungsabkommen ebenfalls über ein herkömmliches FHA hinauswachsen könnte. Sowohl was die Verhandlungen an sich als auch die Inhalte und die Fortschrittskontrolle anbelangt. Gemeint sind das Verfahren zur Nachhaltigskeitsprüfung (Sustainability Impact Assessment, SIA) und die konkrete Beteiligung der Zivilgesellschaft.

Das SIA-Verfahren ist eine von der EU selbst auferlegte Vorbedingung für die Unterzeichnung von Handelsabkommen. Mit dieser empfehlenswerten Praxis möchte man besonders die potentiellen Wirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft, Umwelt und Arbeitsbedingungen eines möglichen Abkommens mit einem Drittland ermitteln. In diesem Falle ist eine solche Untersuchung vorgesehen und die zentralamerikanischen Länder sollen dabei unterstützt werden, selber derartige Studien durchzuführen.

Natürlich müssten diese Untersuchungen, um über die Erfüllung der europäischen Vorschriften hinaus sinnvoll zu sein, eine Reihe von Bedingungen einhalten. Sie müssen z.B. vor dem Beginn der Verhandlungen abgeschlossen sein, so dass die ermittelten potentiellen Wirkungen berücksichtigt werden können (was im gegebenen Fall nicht möglich sein wird: Die Verhandlungen stehen vor der Tür und das von den europäischen Regierungen beauftragte SIA-Verfahren wird bei ihrem Abschluss kaum zur Verfügung stehen). Eine weitere wichtige Bedingung ist, dass Bewertungs- und Instrumente der Fortschrittskontrolle eingeführt werden und auf Grund derer Ergebnissen und Empfehlungen Ausgleichsmechanismen in Betracht gezogen werden. Schließlich müssen diese Studien schon im Entwurf veröffentlicht werden und nicht nur der Regierung, sondern auch den gesellschaftlichen Gruppen für Kommentare und Vorschläge zur Verfügung stehen.

Dieser Aspekt hängt mit der Verhandlungstransparenz und dem Zugang zu einschlägiger und vollständiger Information zusammen. Es ist klar, dass die Regierungen zur Wahrung gewisser Interessen die fehlende Transparenz der Verhandlungen verteidigen werden – möglicherweise auch nicht ganz zu Unrecht, wenn man bedenkt, dass jedes Land sich den größtmöglichen Nutzen sichern möchte. Dies rechtfertigt jedoch keinesfalls eine Abschottung gegenüber denen, die sie vertreten, d.h. den jeweiligen Gesellschaften. Diese haben das Recht, über Inhalte, Fortschritte und mögliche Ergebnisse informiert zu werden. Während der FHA-Verhandlungen war der Informationszugang schwierig, vor allem – auch wenn nicht nur – für jene sozialen und politischen Gruppen, die sich ihnen widersetzten. Es wäre wünschenswert, dass bei künftigen Verhandlungen ein Ausschluss und Geheimniskrämerei vermieden würden. Soll ein Abkommen nicht aussehen wie ein FHA, dann ist es ungünstig, die Verhandlungen auf gleiche Weise zu führen.

Dies führt uns zu einem weiteren Aspekt, der einen Unterschied zur Erfahrung mit den FHA machen könnte: die Beteiligung der zivilgesellschaftlichen Organisationen als Beobachter an den Verhandlungen und später bei der Umsetzung des Assoziierungsabkommens. Es ist klar, das die Exekutiven der jeweiligen Länder die hauptsächlichen – wenn nicht die alleinigen – Akteure einer solchen Verhandlung sind. Das war der Fall bei den meisten FHA und auch bei den Assoziierungsabkommen, die von der EU mit Ländern wie Mexiko und Chile unterzeichnet wurden. Der Ausschluss der Gesellschaft von den Verhandlungen war nicht auf die sozialen Organisationen beschränkt, die höchstens über die Ergebnisse »informiert« wurden oder, wenn es sich um sektorspezifische Vertretungen handelte, bestenfalls ins so genannte Nebenzimmer gerufen wurden. Auch die Parlamente waren ausgeschlossen: Sie bekamen bereits unterzeichnete Texte zur Genehmigung vorgelegt, ohne die Vereinbarungen inhaltlich prüfen oder verändern zu können. Oder sie mussten die Abkommen ganz kippen.

In dieser Hinsicht ist das mögliche Assoziierungsabkommen ermutigend. An erster Stelle ist die starke Reaktion der Zivilgesellschaft bei der Ankündigung des Verhandlungsbeginns in beiden Regionen zu erwähnen: Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften, soziale Bewegungen gegen den Freihandel und Netzwerke für die regionale Integration Zentralamerikas sind seit Monaten mobilisiert und arbeiten an gemeinsamen Positionen und Argumenten. Ähnliches passierte im Europäischen Parlament, das die Initiative ergriffen hat, Empfehlungen zu den Verhandlungen mit Zentralamerika an den Europarat und die EU-Kommission zu formulieren, um die Beachtung bestimmter Prinzipien und Kriterien zur Förderung der Entwicklung und des sozialen Zusammenhalts sicher zu stellen. Die Vertretungen der Zivilgesellschaft in den Integrationsprozessen haben sich ähnlich verhalten, besonders das Beratungskommitee des Zentralamerikanischen Integrationssystems sowie die europäischen sozialen Netzwerke, Stiftungen und politischen Gruppierungen beider Regionen. Im Unterschied zu anderen Verhandlungen hat also dieser Prozess niemanden unvorbereitet getroffen, auch wenn er in den Medien nicht so präsent ist wie die Verhandlungen mit den USA.

Das Zweite Dialogforum der Zivilgesellschaft, das am 5. und 6. März in Tegucigalpa stattfand und von der Regierung von Honduras und der Europäischen Kommission einberufen worden war, bot eine günstige Gelegenheit, um zu erkunden, inwieweit und auf welche Weise man sich die Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Bürger am Verhandlungsverlauf vorstellt. Wir hoffen, dass diese willkommene Initiative in einen effektiven Dialog mit den Regierungen mündet, der den Verhandlungsbeginn begleitet. Ob die Regierungen beider Seiten die Empfehlungen dieses Dialogforums berücksichtigen oder ignorieren, wird ein (wenn auch nicht ausschlaggebender) Hinweis darauf sein, inwieweit sie bereit sind, den Verhandlungsprozess für andere Stimmen zu öffnen. Langfristig muss geprüft werden, welche zivilgesellschafliche Krontollen in einem eventuellen Assoziierungsabkommen geschaffen werden.

Andererseits drückt die Mobilisierung zahlreicher sozialer Gruppen und Organisationen Zentralamerikas und Europas, die sich in der Öffentlichkeit und gegenüber ihren weiligen Regierungen engagieren, ihre unterschiedlich große Besorgnis über den Beginn der Verhandlungen aus, weil sie das Abkommen generell als weiteres FHA ablehnen. Dies wurde z.B. auf dem Forum geäußert, das unter dem Motto »Assoziierungsabkommen ZA-EU: gleicher und gerechter Handel ist möglich« zeitgleich zum Zweiten Dialogforum der Zivilgesellschaft in Tegucigualpa stattfand. Auch Gewerkschaften, Organisationen von Umweltschützern, Menschenrechtlern sowie der indigenen Bevölkerung, Bauernverbände, usw. haben begonnen, sich zum beabsichtigten Abkommen zu äußern. Sie wollen kritisch darlegen, weshalb sie eher eine Gefahr als eine Chance für die zentralamerikanische Entwicklung sehen. So baut sich ein soziales Widerstandsnetz auf, das vielleicht den Verhandlungsverlauf nicht beeinflussen wird, aber beide Seiten dazu zwingen könnte, den Forderungen der Zivilgesellschaft Rechnung zu tragen. Er könnte auch einen Beitrag dazu leisten, dass die Verhandlungen nicht hinter verschlossenen Türen und unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden, wie das bei den FHA der Fall war.

Schlussbemerkungen

Eine aktive Beteiligung der Zivilgesellschaft wird von Seiten der Regierungen und der sozialen Organisationen einen wechselseitigen Lernprozess und ein gebührendes Maß an politischem Willen erfordern. Dafür wird die Bereitschaft der Regierungen, die Probleme der Gesellschaft nicht nur formell zu berücksichtigen, und die Fähigkeit der Organisationen, politischen Parteien und sozialen Bewegungen, Vorschläge zu formulieren und ihre Mitglieder zu mobilisieren, von zentraler Bedeutung sein. Die Schaffung von Voraussetzungen für eine strukturierte Beteiligung der Zivilgesellschaft in allen Phasen der Diskussion, Verhandlung und Fortschrittskontrolle in den drei Dimensionen des Assoziierungsabkommens ist eine erste Bedingung, wenn man zu einem herkömmlichen FHA bewusst und gewollt Distanz halten will.

Die nächsten Monate werden zeigen, mit welchen Absichten die Verhandlungen aufgenommen und weitergeführt werden. Das für die zweite Märzwoche vorgesehene Treffen des Gemischten Ausschusses EU-Zentralamerika wurde auf Ende April verlegt. Bis dato hat weder die EU das Verhandlungsmandat bewilligt, noch haben die Regierungen Zentralamerikas einen gemeinsamen Vorschlag vereinbaren können. Das Treffen des Gemischten Ausschusses sollte die Erwartungen, Fristen und Verhandlungsagena auf beiden Seiten klären.

Unter diesen Umständen wird allem Anschein zufolge der Weg zu einem Assoziierungsabkommen länger sein als anfänglich verkündet. Auch wenn die Verhandlungen nicht unnötigerweise beschleunigt werden sollten, hoffen wir, dass das nicht zu einer Ausrede wird, um die Aufgaben noch länger hinauszuzögern, die die zentralamerikanischen Länder für die Vertiefung der regionalen Integration dringend bewältigen müssen. Denn das ist die Grundlage und gibt Kraft für die Überwindung von Asymmetrien und für eine gerechtere und wettbewerbsfähigere Eingliederung in die Weltwirtschaft. Sollte das Assoziierungsabkommen mit der EU ein diesen Schrit Zielen sein, dann wird es mehr als nur ein FHA. Das aber wird sich noch zeigen müssen.

Bibliographie

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