Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie. (…) ¿Y qué ocurriría entonces? ¡Bah! Negociaciones punteadas con inocuos tiros de fusil, y luego todo seguirá siendo lo mismo, pero todo estará cambiado. (…) Una de estas batallas en las que se lucha hasta que todo queda como estuvo.
Giuseppe Tomasi di Lampedusa: El gatopardo1
El último informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Cambio estructural para la igualdad. Una visión integrada del desarrollo, plantea la necesidad de que los países no se concentren únicamente en el crecimiento del PIB, sino también en su cambio cualitativo, con una mayor participación tanto en la producción como en el comercio de sectores dinámicos que permitan el crecimiento sostenido con generación de empleo2. En este sentido, el documento afirma que los países ricos en recursos naturales (como los sudamericanos) tienen la oportunidad de aprovechar la actual mejora en los términos de intercambio para los países productores de materias primas y reorientar las rentas originadas en estas actividades hacia sectores con eficiencia dinámica (schumpeteriana y keynesiana), de manera de dejar de depender de la «lotería de los recursos» que les ha tocado en suerte.
En el siguiente apartado se expondrán las principales características de Argentina y Brasil como países ricos en recursos naturales y las condiciones de la actual bonanza del precio de la soja; luego se discutirán las distintas posturas teóricas en torno de la maldición o bendición que significa poseer en abundancia algún recurso natural; posteriormente se evaluará la existencia de cambio estructural en los países mencionados utilizando los indicadores propuestos por la Cepal y, por último, se presentarán algunos comentarios a modo de conclusiones provisorias.
Los recursos naturales en Argentina y Brasil
Las economías de Argentina y Brasil se caracterizan por su elevada riqueza en recursos naturales, que les ha permitido en distintas etapas históricas de su desarrollo crecer sobre la base del aprovechamiento de esas riquezas. Una de estas etapas fue la del modelo agroexportador, que duró desde fines del siglo XIX hasta la década de 1930; y un nuevo ciclo se abrió a partir de la mejora en los términos de intercambio desde fines de la década de 1990.
El gráfico 1 muestra el stock de recursos naturales por habitante en valores (dólares de 2005) para el año 2005 en Argentina, Brasil, América Latina y el mundo. Puede observarse que, tanto en cultivos como en tierras de pasturas, los dos países sudamericanos tienen una ventaja comparativa respecto al resto del continente y del mundo. Esta dotación favorable de factores los ubicó en una situación ventajosa cuando aumentaron los precios de los alimentos, en particular el de la soja, desde fines de los años 90.El precio de este cultivo comenzó a crecer fuertemente desde 1999 por varias razones, entre ellas, el aumento del precio del petróleo, el manejo de los inventarios de Estados Unidos, la especulación financiera y el aumento de la demanda de soja por parte de China y la India3.
A partir de ese momento, las exportaciones de soja de ambos países comenzaron a crecer de manera exponencial, como puede verse en el gráfico 3. Este hecho ha sido estudiado en otra ocasión como una posible fuente de generación del problema de la «enfermedad holandesa» en estos países. Esto significaría que con el ingreso de divisas por el aumento de las exportaciones puede acelerarse el crecimiento del sector de los bienes no transables y desacelerarse el crecimiento en el resto de los bienes transables tradicionales (como las manufacturas de origen industrial y otros productos agrícolas que no experimentan una bonanza)4.
La pregunta que surge, en este contexto, es si los recursos originados por el boom en el mercado de alimentos en ambos países han desencadenado un proceso de cambio estructural que permita aumentar el crecimiento a largo plazo y disminuir la vulnerabilidad externa asociada a la dependencia del mercado internacional de un solo producto. Pasaremos a continuación, entonces, a discutir las distintas posiciones que existen en la academia respecto del rol de los recursos naturales en la economía.
Recursos naturales: ¿maldición o bendición?
Las posturas en torno del rol de los recursos naturales en la economía son muy diversas; resumiremos a continuación las que consideramos más importantes. En primer lugar, la teoría neoclásica del comercio exterior (el «modelo Heckscher-Ohlin») afirma que los países tendrán ventajas comparativas en aquellos bienes intensivos en los factores relativamente más abundantes del país5. Por lo tanto, será eficiente y beneficioso para el país especializarse en la producción de este tipo de bienes. Con esta misma postura, pueden encontrarse algunos trabajos de la Cepal que insisten en el potencial de las redes basadas en recursos naturales como plataformas para el desarrollo6.En segundo lugar, hay una enorme producción de literatura que sostiene que la posesión de recursos naturales en abundancia para un país es necesariamente una maldición para el crecimiento7. Es decir que estos países tienden a crecer a tasas más bajas que los países pobres en recursos naturales, pues el «capital natural» expulsa al capital extranjero, al capital social, al capital humano, al capital físico y al capital financiero; además de incentivar la corrupción y disminuir las libertades políticas. Esta es la versión «neoclásica» del problema conocido como «enfermedad holandesa», según la cual si un país experimenta una bonanza de precios en algún recurso que posee en abundancia, necesariamente la apreciación en el tipo de cambio provocada por la gran entrada de capitales disminuirá las rentabilidades de otros sectores de bienes transables, cuya producción deja de ser viable.
Por último, la postura estructuralista niega las dos anteriores teorías: los recursos naturales no serían, en sí mismos, ni una maldición ni una bendición para el país que los posee8, como lo muestran los ejemplos de economías desarrolladas ricas en recursos naturales como Australia, Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelandia, Noruega, etc. Es decir que los recursos naturales no representan necesariamente una maldición, sino que pueden servir como base para el cambio estructural. Se trata de un problema de política económica. No vale de mucho crecer a tasas exorbitantes si ese crecimiento implica la reprimarización de la economía y una redistribución regresiva de los ingresos como consecuencia del aumento en el precio de los alimentos; es necesario, además, un cambio cualitativo en las estructuras productivas. Sin embargo, es importante matizar esta postura, que por momentos roza el voluntarismo: para modificar la estructura productiva se requiere poner en cuestión la inserción de la región en el mundo, tal como lo señala la Teoría de la Dependencia. Esto significa modificar tanto la orientación de los flujos financieros a la región, como el destino y sentido del comercio internacional9.Este cambio cualitativo debe aumentar la eficiencia dinámica de la economía en detrimento de la eficiencia estática; es decir, debe incrementar tanto la «eficiencia schumpeteriana» (sectores con más altas tasas de crecimiento de la productividad, el conocimiento y las capacidades) como la «eficiencia keynesiana» (patrón de especialización en sectores beneficiados por tasas más altas de crecimiento de la demanda, interna y externa) y dejar de depender de la eficiencia asociada a su dotación inicial de recursos (eficiencia estática o ricardiana). En este sentido, resulta indispensable que el cambio estructural involucre una modificación en la composición del PIB y el comercio internacional, en la composición del empleo y en el patrón de especialización. Para ello, son necesarias políticas macroeconómicas (de corto plazo), como el manejo sobre algunos precios claves (como el tipo de cambio), y políticas industriales activas para alterar la estructura económica (trayectoria de largo plazo) de una economía.
En este punto surge otra pregunta: las rentas originadas en el sector sojero ¿fueron orientadas de manera de aumentar la eficiencia dinámica de las economías brasileña y argentina?
¿Hay un cambio estructural en Argentina y Brasil?
Para analizar si ha habido o no un cambio estructural en Argentina y Brasil a partir de las rentas generadas por la bonanza sojera, se utilizarán algunos de los indicadores propuestos por la Cepal10. Tal como se afirma en el informe ya mencionado, no existe un indicador de eficiencia dinámica que no presente algún sesgo determinado. Todos, de una u otra manera, tienden a subestimar o sobreestimar los cambios producidos en la estructura productiva y comercial. Por ello, la Cepal propone evaluar varios de estos indicadores de forma conjunta, de manera que, si todos apuntan en la misma dirección, pueda decirse algo respecto del cambio estructural. Pasaremos, a continuación, a explicar cómo se construyó cada uno de estos indicadores y los sesgos que presentan.
Los indicadores de eficiencia schumpeteriana utilizados son: a) gasto en investigación y desarrollo (como porcentaje del PIB); b) número de patentes registradas en el país; y c) productividad relativa de cada país en relación con la de EEUU. Los dos primeros indicadores tienden a subestimar el esfuerzo tecnológico, pues generalmente en los países en desarrollo muchas de las innovaciones no se registran (es decir, no generan patentes); son innovaciones incrementales que surgen en respuesta a problemas localizados en el proceso de producción. El tercero es un indicador «clásico» para medir el rezago tecnológico-productivo respecto de la primera potencia mundial.
Los indicadores de eficiencia keynesiana son: a) índice de adaptabilidad y b) su tasa de crecimiento. El índice de adaptabilidad se define como la relación entre la participación de los sectores dinámicos y no dinámicos en las exportaciones totales del país (el porcentaje de los primeros con respecto al porcentaje de los segundos en las exportaciones totales). Un sector será dinámico si su demanda a escala mundial (la tasa de crecimiento de las exportaciones) crece más que el promedio. Si el valor del índice es menor que 1, significa que el país exporta proporcionalmente menos productos de sectores dinámicos que no dinámicos, y si es mayor que 1, significa que, proporcionalmente, el país exporta más productos dinámicos que no dinámicos. Para identificar cuáles fueron los sectores dinámicos en cada periodo, se calculó la tasa de crecimiento de las exportaciones mundiales totales de mercancías antes de 1999 y después de 1999 (antes y después de la bonanza sojera) y se la comparó con la tasa de crecimiento de las exportaciones mundiales de cada producto. El resultado fue que para el periodo 1990-1999 las exportaciones dinámicas fueron: hierro y acero; químicos, maquinaria y equipo de transporte; equipos de oficina y telecomunicaciones; autopartes e indumentaria, mientras que para el periodo 1999-2011, las exportaciones dinámicas fueron: combustibles; hierro y acero, y productos farmacéuticos. Por último, se calculó para cada año y para cada país qué peso tenían estos sectores dinámicos en las exportaciones totales de cada uno.
El índice de adaptabilidad también subestima la eficiencia keynesiana, pues esta no solo se refiere a la demanda externa sino también al dinamismo de la demanda interna: un elevado dinamismo exportador no redundará en una mayor eficiencia keynesiana si, al mismo tiempo, las importaciones crecen más rápido que las exportaciones11.
Por último, incluiremos el índice de especialización tecnológica, que refleja tanto la eficiencia schumpeteriana como la keynesiana. Es un indicador construido por la Cepal que muestra cómo cambia la participación de mercado de un país en las actividades de mayor contenido tecnológico respecto a su participación en actividades de menos contenido tecnológico12. Este indicador presenta un sesgo de sobreestimación importante: aquellos países exportadores de productos provenientes de maquilas y actividades ensambladoras estarán computando exportaciones con alto contenido tecnológico pero cuya tecnología no fue producida por ese país. En este caso, un valor elevado del indicador no reflejará necesariamente una estructura intensiva en conocimiento.
A pesar de estos sesgos, consideramos que, al evaluar todos los indicadores de manera conjunta, podremos dar una aproximación de lo sucedido en la estructura productiva y comercial de Argentina y Brasil. Además, a diferencia de lo que hace la Cepal en su informe (una comparación transversal entre países), nosotros haremos una comparación diagonal (es decir, no solo entre países sino también a lo largo del tiempo), pues creemos que esa es la mejor manera de ver si hubo un cambio estructural. Este análisis diagonal también nos permitirá minimizar los sesgos de los indicadores, pues se distribuirán por igual en cada periodo y en cada país (esto es, las cifras estarán sesgadas en el mismo sentido para todos los años y todos los países).
Sobre la base de las definiciones anteriores, realizamos pruebas t de diferencia de medias entre los promedios de los indicadores en el periodo 1990-1999 (antes de la bonanza sojera) y los del periodo 1999-2011 (después de la bonanza); la cantidad de años en algunos indicadores varía según la disponibilidad de datos. El objetivo de estas pruebas es evaluar si la diferencia en el valor de los indicadores entre los periodos es estadísticamente significativa.
Los posibles resultados de estas pruebas de hipótesis (y sus implicancias para nuestro problema) son tres:
a) que las diferencias en las medias sean estadísticamente significativas y que los valores de los indicadores hayan mejorado en el periodo 1999-2011 con respecto al periodo anterior; en este caso, las rentas originadas por la bonanza sojera se habrán orientado de manera de aumentar la eficiencia dinámica de la economía;
b) que las diferencias de medias sean estadísticamente significativas y que los valores de los indicadores hayan empeorado en el periodo 1999-2011 con respecto al periodo anterior, lo cual significaría que las rentas sojeras no solo no aumentaron la eficiencia dinámica de la economía, sino que disminuyeron la eficiencia con la que el país contaba desde antes; y c) que las diferencias de medias no sean estadísticamente significativas, en cuyo caso, a pesar del aprovechamiento a corto plazo del aumento en los precios internacionales de la soja, seguirán persistiendo en los países los mismos problemas estructurales que antes de la bonanza. En la siguiente tabla se presentan los resultados.
Como puede verse en la tabla, no hay evidencia suficiente para afirmar que las diferencias de medias entre los periodos para todos los indicadores sea significativa13. Esto implica que no podemos afirmar, con estos datos, que haya habido un cambio estructural ni en Argentina ni en Brasil a partir de la bonanza sojera. Si bien en este trabajo no analizamos las políticas industriales de ambos países, queda claro con esta información que estas (si existen) no son suficientes para encauzar las rentas sojeras en una trayectoria de crecimiento de largo plazo, con sectores dinámicos en términos schumpeterianos y keynesianos que lideren el crecimiento del producto para disminuir la vulnerabilidad externa derivada de la dependencia del mercado internacional. Además, como han mostrado muchas investigaciones, la concentración y extranjerización de las estructuras productivas, lejos de revertirse, se han profundizado con respecto a la década de 1990, lo cual es otra evidencia de las limitaciones de las políticas públicas y su «distancia» respecto al discurso oficial14.
Este resultado coincide con lo que expusimos en otro trabajo15 respecto de la «suavización» de los efectos adversos de la enfermedad holandesa en Argentina. La conclusión principal del trabajo citado fue que, si bien en este país se observa una apreciación cambiaria constante desde la devaluación del peso en 2002, no llegan a observarse en el comportamiento de los sectores los «males» asociados a la enfermedad holandesa. Las razones principales que encontramos para explicar este fenómeno son dos: por un lado, la enfermedad holandesa es tan fuerte en Brasil (principal socio comercial), que le permitió a Argentina mantener una creciente demanda de productos industriales por parte del vecino país (y evitar, de esta forma, una mayor desindustrialización); por otro lado, en Argentina la fuga de capitales es tan grande, que impide que el peso se aprecie aún más, lo que provocaría una mayor pérdida de competitividad de los productos industriales; todo ello amén de las discrepancias que ambos países tuvieron respecto al manejo en el tipo de cambio (una política de apreciación nominal en caso de Brasil y una política de tipo de cambio nominal «alto» en el caso de Argentina)16.
En definitiva, la falta de políticas industriales ha impedido que en ambos países se produzca el cambio estructural necesario para dejar de depender de lo que Carlos Díaz Alejandro llamó la «lotería de los commodities»17, es decir, haber ganado recursos naturales y poder sacar provecho de ellos en momentos de precios favorables esos recursos.
Es preciso agregar un comentario más respecto de la tabla de indicadores: aunque las diferencias de medias no sean significativas estadísticamente, llama la atención la notable disminución en ambos países del índice de adaptabilidad (más de la mitad en ambos casos). Recordemos que este indicador señala la participación de los sectores dinámicos y no dinámicos en las exportaciones totales del país. En ese sentido, vemos que a partir de la bonanza en el precio de la soja y el consecuente aumento de las exportaciones del complejo sojero (no solo en valor absoluto, sino también en participación en las exportaciones totales) la soja y sus derivados pasaron de estar fuera de la lista de los 15 productos más exportados a ser el primero. En ambos países ha disminuido la participación de los sectores dinámicos en las exportaciones totales.
Comentarios finales
Quisimos evaluar en este trabajo si Argentina y Brasil, ambos países beneficiados por la «lotería de los recursos» en esta etapa de elevados precios internacionales de las materias primas, aprovecharon esta bonanza para llevar a cabo un cambio estructural que les permitiera dejar de depender de esos productos, cuyos precios se caracterizan por una alta volatilidad.
Según la información disponible y sistematizada a través de los indicadores de cambio estructural propuestos por la Cepal, no podemos afirmar que tal cambio estructural se haya dado en alguno de los dos países, tomando como año de corte 1999 (año en que se inicia la escalada de precios). Esto da cuenta de la insuficiencia de las políticas tanto en términos del manejo de precios claves (como el tipo de cambio) como en términos de políticas industriales que logren tener un efecto a largo plazo en las estructuras productivas de ambos países. Como mencionamos antes, no se trata de una apelación al mero voluntarismo de los gobernantes, sino que se cuestiona la propia inserción de las economías latinoamericanas en el mundo. La especialización en recursos naturales de nuestros países no ha hecho más que profundizar, en este sentido, la fuerte dependencia respecto a los países más ricos, con devastadoras consecuencias en términos de la estructura del poder económico, el mercado laboral y la distribución del ingreso.
