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El malentendido latinoamericano

América Latina tiene una historia común, una cultura compartida y dos lenguas mutuamente inteligibles. Por eso, observadores extranjeros la consideran homogénea y líderes autóctonos la proclaman unificada. Ambas imágenes son erróneas: los países de la región tienden a diferenciarse entre sí y las fuerzas centrífugas superan a las centrípetas. Heterogeneidad y fragmentación no son necesariamente malas, pero tanto para entenderlas como para contrarrestarlas hace falta reconocerlas.

Noviembre - Diciembre 2016
El malentendido latinoamericano

América Latina fue un malentendido. Simón Bolívar y José de San Martín tenían otra cosa en mente cuando escribían «la América antes española»: para los libertadores, Gran Bretaña no era el enemigo sino la garantía de la independencia y Brasil (entonces Portugal, después el Imperio) era la amenaza. Cuando, más tarde, franceses y españoles introdujeron el término «Latina» para contraponer la región a los Estados Unidos de la Doctrina Monroe, el objetivo fue reeuropeizar la región y no fomentar su autonomía.

El concepto de Indoamérica fue acuñado un siglo después como insurgencia de la América nativa y mestiza ante las elites europeístas. Nuestra América es su reencarnación contemporánea y la Patria Grande, su manifestación institucional. ¿Institucional? En realidad, no existe ninguna organización regional que abarque exclusivamente a todos los países latinoamericanos. La Organización de Estados Americanos (oea) es hemisférica e incluye a eeuu. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) excluye a eeuu pero mantiene a 12 países anglófonos y uno de lengua holandesa. La Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) contiene solo 13 de los 20 países latinoamericanos y las asociaciones subregionales –Sistema de la Integración Centroamericana (sica), Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), etc.– incluyen aún menos. América Latina jamás habló con una sola voz.

El colapso económico de Venezuela, la destitución de Dilma Rousseff y la derrota del peronismo argentino auguran nuevos tiempos. ¿Tiene sentido indagar en el futuro de una región cuya existencia misma está en cuestión? Probablemente sí: aunque la integración no es una opción, la interdependencia entre países vecinos genera efectos de difusión. La integración es impracticable porque el objetivo explícito de los Estados latinoamericanos es fortalecer su soberanía, no compartirla. Pero la interdependencia es inevitable porque las fronteras son porosas, la visibilidad de los vecinos es alta y los ejemplos, buenos o malos, son contagiosos. Los malos, sin embargo, inoculan tanto como engripan. La Revolución Bolivariana fue modelo para algunos y anatema para otros. Lo esperable es, por lo tanto, un aumento de las divergencias. Y los vientos del mundo las potencian.

La particularidad latinoamericana

Siendo un continente más europeizado que África o Asia, tanto por su composición demográfica como por sus tradiciones y cultura, América Latina goza de características que la distinguen de Europa. Laurence Whitehead1 describe la región como una de las más homogéneas en términos lingüísticos y religiosos, solo a la par del mundo árabe. En contraste, sin embargo, América Latina carece de una referencia geográfica que la unifique simbólicamente. Para los latinoamericanos, lo más parecido a La Meca –en cuanto punto focal y centro de peregrinación– es Miami.

Hasta el revival precolombino encarnado por Evo Morales –quien, no obstante, lo combina con una práctica modernizadora–, los mitos fundadores de la región albergaban una orientación hacia el futuro. Si la autonomía había que recuperarla, el desarrollo había que conquistarlo. Faltó constancia. Los emprendimientos modernizadores lograban éxito inicial pero acababan en fracaso. Así se consolidó lo que Whitehead llama un «mausoleo de modernidades», un cementerio de proyectos abandonados antes de completarse y sobre cuyos cimientos inconclusos se construirá el próximo. Siempre buscando y nunca llegando, la incompletitud es una palabra que define bien a la región. De ahí la eterna búsqueda de una «nueva», «otra», «verdadera» independencia.

A pesar del cordón umbilical, la construcción de los Estados latinoamericanos tuvo lugar en un contexto diferente del europeo. Miguel Ángel Centeno lo caracteriza como adverso y lo desagrega en tres elementos. El primero es la fragmentación: la superficie de América Latina más que duplica la de Europa. Por ser además un continente menos poblado y más accidentado geográficamente, las posibilidades de interacción entre las diferentes regiones fueron históricamente limitadas, tanto para el comercio como para la guerra. El segundo elemento es la estructura social: en contraste con Europa, las divisiones étnicas entre los grupos dominantes y los subalternos, sobre todo de origen indígena o africano, llevaron a los primeros a temer una revuelta social antes que una invasión extranjera. El tercer elemento contextual es la división entre las elites: dado su perfil de mercaderes antes que guerreros, la economía se sobrepuso a la política y las rivalidades a la cooperación2.

La conjunción de los tres elementos produjo una «combinación desastrosa»: la de autoridades políticas locales y blancas con ejércitos supranacionales y socialmente integradores. Uno de los casos destacados es el de San Martín, comandante desde 1813 de un ejército que no respondía a la autoridad formal de un país independiente sino a las autoridades de Buenos Aires, con las que tenía frecuentes conflictos. En 1820, una vez liberado Chile, San Martín envió a Buenos Aires su renuncia como comandante del Ejército, pese a lo cual continuó su campaña libertadora hasta Perú, país del que se convirtió en gobernante. Las guerras de independencia habían concluido, pero la estabilización de los nuevos Estados seguía lejana. El fracaso de esta combinación llevó a Centeno a sugerir que la formación estatal en América Latina reconoce más paralelos con el proceso de disolución del Imperio Austro-Húngaro que con el de unificación territorial liderado por Prusia3. Doscientos años más tarde, esta imagen sigue siendo útil para leer la región.Si el Estado hace la guerra y la guerra hace el Estado, como afirmara Charles Tilly, la debilidad estatal latinoamericana tiene un lado positivo: refleja la escasez de guerras4. La integración europea fue construida sobre 50 millones de cadáveres de la Segunda Guerra Mundial. Pero si no hay masacres, los pueblos pueden darse el lujo de la soberanía. En América Latina, esta se caracteriza por ciertos aspectos que se acentúan aún más en Sudamérica5. Primero, en 200 años ningún Estado desapareció del mapa –y solo se crearon tres: Uruguay, República Dominicana y Panamá–. Segundo, el principio de uti possidetis («según poseas, poseerás») fue acordado entre España y Portugal antes de la independencia y permitió a los nuevos Estados delimitar sus fronteras más pacíficamente que en Europa. Tercero, América Latina es la región del globo que contiene la mayor cantidad de acuerdos bilaterales y multilaterales relacionados con la resolución pacífica de conflictos6, además del «récord mundial de arbitrajes y sentencias judiciales»7. La comparación es impactante: mientras «en América Latina tuvieron lugar 22 instancias legalmente obligatorias de arbitraje o adjudicación judicial sobre soberanía (...), procesos semejantes solo se realizaron una vez en Europa continental, dos entre Estados independientes en África, dos en Medio Oriente y tres en Asia»8. Cuarto, América Latina es una zona libre de armas nucleares. En síntesis, la supervivencia estatal estuvo siempre virtualmente garantizada, las guerras fueron pocas y la juridización de las disputas ha sido la norma. Esto no significa que la violencia política haya sido erradicada, pero sí que «existe una concepción de fuerza limitada dentro de una fuerte cultura diplomática»9 o que esta ha sido confinada a la política doméstica10. De ahí que, como en ninguna otra región del mundo, hoy se utilice la palabra «seguridad» para referirse exclusivamente al orden interno, mientras se usa «defensa» para las relaciones entre las naciones. El objetivo de esa distinción fue reducir el margen de maniobra de las Fuerzas Armadas, al limitar su participación fronteras adentro para desalentar la reiteración de golpes militares. El resultado es positivo: aunque en algunos países se mantiene la inestabilidad política y un presidente puede ver su mandato interrumpido, el cargo ya no es tomado por un general. La sucesión se procesa de acuerdo con reglas constitucionales.

La heterogeneidad interna

La comparación del pib per cápita ayuda a percibir dos cosas: cómo se ubica América Latina en el mundo y cuán heterogénea es internamente. En el cuadro de la página siguiente, se observa que, en 2015, seis países se ubicaban por encima de la media global, mientras que los demás se ubicaban por debajo. Así, los países más ricos de la región aparecen mezclados con los «pobres» de la Unión Europea. Los latinoamericanos más pobres, sin embargo, están al mismo nivel que los países del África subsahariana y los países de renta media se localizan en un nivel similar a los del norte de África. Esta dispersión entre la opulencia y la miseria encuentra a Brasil, la mayor potencia regional, en un puesto anodino: se alinea con el promedio mundial.

En los países menos afortunados del continente, la pobreza está acompañada de inestabilidad política y violencia social, dada la dificultad del Estado para garantizar la ley y el orden. El ejemplo más claro es Haití, aunque la mitad de los países centroamericanos también presentan índices desalentadores. Las redes criminales –especialmente las financiadas por el narcotráfico– constituyen una amenaza creciente para la nueva prosperidad latinoamericana. Sin embargo, incluso esta característica está irregularmente distribuida: mientras los países del Cono Sur, que además son los más ricos de la región, ostentan tasas de homicidio de entre tres y siete casos cada 100.000 habitantes, Brasil, Colombia y México superan los 20 casos y El Salvador, Honduras y Venezuela pasan ampliamente los 60. Las tendencias también son divergentes: mientras Colombia, que supo ser el país más violento de Sudamérica, redujo significativamente su tasa de homicidios, Venezuela la vio dispararse (v. gráfico 1).

En síntesis, algunos países de América Latina gozan hoy de niveles de democracia y prosperidad que se aproximan a los de Europa. En comparación con décadas pasadas, en que predominaban las dictaduras y la pobreza, esto constituye un progreso. Pero otros Estados de la región exhiben indicadores mediocres o incluso lúgubres, que alimentan una rampante diferenciación intrarregional. Un aspecto clave que refleja las diferencias entre los países del continente es la capacidad estatal. Centeno construye un índice con el que clasifica a los países en función de la media regional11. Considerando dimensiones tales como la capacidad tributaria, el imperio de la ley, la eficiencia burocrática y la provisión de servicios, su análisis ubica a Chile y Brasil en el grupo más avanzado; en un segundo grupo se incluyen Uruguay, Costa Rica, México y Colombia; en un tercer grupo, Argentina, El Salvador y Panamá; los países restantes ocupan el fondo de la tabla (salvo Cuba, que no está incluida en el estudio). El autor concluye que la capacidad del Estado no es una mera función de la riqueza o del tamaño del país, aunque existe un grado de correlación importante. En cualquier caso, el dato más significativo vuelve a ser la disparidad. Esta también se refleja en la estructura impositiva, con países como Argentina y Brasil donde se acerca a 40% del pib, mientras que en la mitad de sus vecinos no llega a 20% (gráfico 2).

Otro aspecto de diferenciación es el índice de desarrollo humano (idh). América Latina es una de las regiones más heterogéneas del mundo, ya que cuenta con países en las cuatro categorías de desarrollo: muy alto, alto, medio y bajo (en contraposición, Europa, América del Norte e incluso Asia continental y África aparecen más uniformes, sea en niveles altos o bajos). Así, mientras Argentina y Chile aparecen con un nivel de desarrollo humano muy alto (similar a eeuu y Europa), Haití se encuentra en la categoría baja (como la mayoría de los Estados africanos) y Bolivia, Paraguay y la mayoría de América Central, en el nivel medio (como la India y China). Brasil y México, junto con los restantes países de Sudamérica más Costa Rica y Panamá, califican como países de desarrollo alto (a la par de Argelia o Turquía)12.

La diferenciación interna de América Latina se manifiesta también en el grado de modernización económica y de inserción internacional. La bibliografía convencional refiere casos exitosos como Brasil, Chile y México13. Cada uno de ellos ha diseñado un modelo de desarrollo y una estrategia de integración económica propios: Brasil habría optado por una política de industrialización con base regional y orientada a la exportación, aunque últimamente su pauta exportadora se haya reprimarizado; Chile adoptó una estrategia de apertura unilateral e inserción global basada en sus ventajas comparativas, que se cristalizó en múltiples tratados bilaterales y multilaterales con independencia de la región; y México se inclinó por la profundización de su asociación con eeuu, país al que envía 80% de sus exportaciones y cuyo mercado le ha permitido convertirse de potencia petrolera en exportador de manufacturas. Sería esperable que estos países mantengan el rumbo elegido ya que, con distintos ritmos, esto les ha permitido cierto crecimiento económico, la consolidación de la democracia y mejoras en la calidad de vida. Lo destacable es que la diferenciación regional no se produce solo en función del desempeño, separando a los países exitosos de los menos afortunados, sino que los casos exitosos también divergen profundamente entre sí.

La organización Freedom House destaca que, aunque la región se clasifica en el segundo puesto en libertad y respeto por los derechos humanos, solo detrás de Europa occidental, «un aumento de la criminalidad violenta y de los gobiernos populistas con tendencias autoritarias ha provocado un retroceso en varios países. Entre otras cuestiones relevantes para los derechos humanos, partes de la región sufren de amenazas a la libertad de prensa, incluyendo violencia contra periodistas y violaciones a las libertades de asociación y reunión»14. La clave de este informe, datado en 2013, es que no establecía una tendencia regional sino una divergencia creciente entre dos grupos de países. Con la excepción de Cuba, que aparece como nación no libre, nueve Estados (incluyendo a Argentina, Brasil y Chile) son libres y diez (incluyendo a Colombia, Venezuela y México) aparecen como parcialmente libres, aunque Venezuela ha empeorado. Los informes de años subsiguientes confirman tendencias declinantes insertas en un patrón de divergencia creciente.

La diferenciación progresiva de los países latinoamericanos ha contribuido a alimentar un proceso paralelo: la fragmentación organizativa. Así, una miríada de organizaciones regionales ha proliferado sin que las más recientes substituyan a las más antiguas y superponiéndose, por el contrario, en capas mal encajadas15.

Escenarios externos

La distribución del poder mundial está cambiando. Pero, contra lo que algunos líderes latinoamericanos esperaban, no se transfiere del Norte al Sur sino de Occidente a Oriente. Ante un multilateralismo impotente, las grandes potencias ganan margen de acción frente a sus vecinos y a las organizaciones internacionales. Las brechas de poder cobran más relevancia en un mundo donde las instituciones pierden capacidad regulatoria. Así, Alemania aún consigue marcar el rumbo de la ue pero Brasil es incapaz de hacer lo propio en América del Sur.

La forma en que los países latinoamericanos se inserten en este mundo en transición depende de dos factores, uno estratégico y el otro económico. El estratégico se vincula a eeuu, que seguirá siendo la única potencia con intereses e influencia relevantes en el continente. El económico está ligado a la evolución de las economías estadounidense y china y a la posible emergencia de la India, únicos países cuyos mercados pueden funcionar como impulsores del crecimiento latinoamericano.

Entonces, ¿qué futuro le espera a la región en sus relaciones con el inevitable eeuu, la emergente China y el resto del mundo?

En los años por venir, América Latina no avanzará en el camino hacia la integración regional (entendida como soberanía compartida). Tampoco es probable que aumente la coordinación de políticas públicas salvo en subregiones y dimensiones políticas limitadas. Como consecuencia, las relaciones con eeuu en términos de comercio, inversiones y regulaciones serán administradas de manera independiente por cada país, o por pequeños grupos de países, sin desarrollar un patrón común. Tres escenarios son concebibles: un mundo pacífico y con crecimiento económico, uno con conflictos puntuales y estancamiento económico (como el actual) y otro en el que conflictos generalizados conviven con crisis económicas. En el primer caso, las relaciones interamericanas serán buenas; en el segundo, administrables; y en el tercero, impredecibles. Pero en todos los casos, algunos Estados mantendrán relaciones intensas con eeuu (por ejemplo, México y los centroamericanos), mientras que otros oscilarán entre el alejamiento y el conflicto.

Las áreas de convergencia en las relaciones interamericanas seguirán siendo las de alta política: armas nucleares y terrorismo. Los intereses y amenazas de la mayor parte de los países del hemisferio están alineados, y es difícil que esto cambie salvo que se produzca el escenario negativo.Entre las áreas de mayor rispidez se mantendrán el narcotráfico y las migraciones, asuntos que encuentran a América Latina y eeuu en veredas opuestas: una como emisora de droga y de migrantes, el otro como receptor. Estas áreas, paradójicamente, permiten un mayor margen de maniobra para América Latina porque dependen de decisiones políticas más que de factores estructurales. Si la alternativa al prohibicionismo que propusieron los ex-presidentes Fernando Henrique Cardoso, César Gaviria y Ernesto Zedillo16 fuera adoptada, eeuu se convertiría –para su propio beneficio– en tomador de políticas en lugar de formador. La regulación de los flujos migratorios también depende, y cada vez más, de la coordinación entre los países de origen y destino, como lo admite tácitamente la propuesta de responsabilizar a los Estados emisores mediante el financiamiento de muros fronterizos.

Las áreas de mayor incertidumbre en las relaciones interamericanas son la energética y la territorial. La cuestión energética depende de los precios internacionales y de la innovación tecnológica, de la cual América Latina es fuertemente dependiente. La cuestión territorial se refiere a posibles colapsos estatales que provocarían inestabilidad regional y oleadas de refugiados, muchas de ellas dirigidas hacia eeuu. Cuba y Venezuela son los casos más temidos.

También con China las relaciones seguirán fragmentadas por subregiones. Dos características favorecerán una mayor intervención del gigante en los países de la región: la distancia geográfica de eeuu y el potencial de producción de alimentos y energía. Los Estados sudamericanos quedan así más expuestos, para bien o para mal, que los centroamericanos o México. A su vez, el perfil de actuación chino tendrá dos características: por un lado, se limitará a la economía y no pretenderá disputar política o militarmente la hegemonía norteamericana; por otro, tenderá a aproximarse vía crédito más que inversiones, manteniendo el control como acreedor en vez de compartir los riesgos como socio. Esto, que los líderes latinoamericanos pueden presentar como respetuoso de la soberanía (en contraposición con la entrada directa que China ha practicado en África), esconde el fantasma de una nueva dependencia. Casi 70 años después de la fundación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), América del Sur sigue siendo un exportador de commodities, al tiempo que la «industrialización exportadora» de México se explica sobre todo por las maquiladoras.En cuanto a la cooperación con el Sur global, que incluye a los países en desarrollo de África y Asia, difícilmente se produzca una evolución significativa. Dada la gran cantidad de países y la heterogeneidad de sus preferencias, las dificultades de coordinación son enormes. Y los incentivos son escasos porque las necesidades de estos países también se concentran en capital y tecnología, productos que se siguen importando del mundo desarrollado.

En el futuro de América Latina no se vislumbran países del continente que operen como «ordenadores económicos». Los polos internos no tienen peso suficiente: México orbita dentro del área gravitatoria del mercado estadounidense, Brasil falló el despegue y fue eclipsado por China, y las demás economías carecen de escala. Lejos están los tiempos de la influencia europea, cuya presencia en la región es hoy fragmentaria y declinante. América Latina acompaña la emergencia de un mundo multipolar reproduciendo, en su interior, las corrientes de fragmentación y heterogeneización. En consecuencia, la Patria Grande se vuelve cada vez más multi (hacia adentro) y cada vez menos polo (hacia afuera). No es tan grave: en términos históricos y comparativos, una región irrelevante pero democrática y sin guerras es un lujo. Y quizás dentro de poco sea una excepción.

  • 1.

    L. Whitehead: Latin America: A New Interpretation, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2006.

  • 2.

    M.A. Centeno: «The Centre Did Not Hold: War in Latin America and the Monopolisation of Violence» en James Dunkerley (ed.): Studies in the Formation of the Nation State in Latin America, ilas, Londres, 2002.

  • 3.

    Ibíd., p. 59.

  • 4.

    C. Tilly: The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton, 1975.

  • 5.

    Federico Merke: «The Primary Institutions of the Latin American Regional Interstate Society», Documento de Trabajo No 12, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad de San Andrés, 2011.

  • 6.

    Kalevi J. Holsti: The State, War, and the State of War, Cambridge University Press, Cambridge, 1996; Arie Kacowicz: The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, University of Notre Dame, Notre Dame, 2005.

  • 7.

    A. Kacowicz: «Compliance and Non-Compliance with International Norms in Territorial Disputes: The Latin American Record of Arbitrations» en Eyal Benvenisti y Moshe Hirsch (eds.): The Impact of International Law on International Cooperation. Theoretical Perspectives, Cambridge University Press, Cambridge, 2004, p. 199.

  • 8.

    Beth A. Simmons: «Territorial Disputes and Their Resolution: The Case of Ecuador and Peru» en Peaceworks No 27, 1999, pp. 6-7.

  • 9.

    Andrew Hurrell: «Security in Latin America» en International Affairs vol. 73 No 3, 1998, p. 532; David Mares: Violent Peace: Militarized Interstate Bargaining in Latin America, Columbia University Press, Nueva York, 2001.

  • 10.

    Félix E. Martin: Militarist Peace in South America: Conditions for War and Peace, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2006.

  • 11.

    M.Á. Centeno: «El Estado en América Latina» en Revista cidob d’Afers Internacionals No 85-86, 2009.

  • 12.

    «Indicadores internacionales de desarrollo humano», disponible en http://hdr.undp.org/en/countries.

  • 13.

    Javier Santiso: Latin America’s Political Economy of the Possible: Beyond Good Revolutionaries and Free-Marketeers, mit Press, Cambridge, 2006.

  • 14.

    V. www.freedomhouse.org/regions/americas, fecha de consulta: 18/5/2013, mi énfasis.

  • 15.

    A. Malamud y Gian Luca Gardini: «Has Regionalism Peaked? The Latin American Quagmire and its Lessons» en The International Spectator vol. 47 No 1, 2012.

  • 16.

    Ver F.H. Cardoso, C. Gaviria y E. Zedillo: «Drogas: está abierto el debate», Comisión Global de Políticas de Drogas, s./f., disponible en www.globalcommissionondrugs.org/wp-content/themes/gcdp_v1/pdf/drogas_esta_abierto_el_debate.pdf.