El primer anuncio de la constitución del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) lo hizo el presidente de Colombia Iván Duque el 14 de enero de 2019. Su creación formal tuvo lugar el 22 de marzo de ese año en Santiago de Chile, en un encuentro de presidentes convocado por Sebastián Piñera. Son ocho los países miembros: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú. Bolivia se limitó a la condición de país observador y Uruguay, a la de simple invitado. La Venezuela de Nicolás Maduro fue excluida. 

De acuerdo con la declaración inicial de Santiago, el Prosur surge como «mecanismo de coordinación suramericana de políticas públicas en defensa de la democracia, la independencia de poderes, la economía de mercado, la agenda social (…)». Para su incorporación se establecieron dos requisitos básicos: vigencia plena del Estado de derecho y respeto pleno a las libertades y los derechos humanos. De acuerdo con la misma declaración, el Prosur debería enfocar su trabajo en seis áreas específicas: infraestructura, energía, salud, defensa, seguridad y combate al crimen, y gestión de riesgos y desastres. A solicitud de la Presidencia pro tempore de Chile, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), a través del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (intal), le brinda asesoramiento estratégico y apoyo técnico para el desarrollo de las agendas de los grupos de trabajo y las plataformas tecnológicas del foro. 

Los principales impulsores del Prosur han sido, sin dudas, los presidentes Piñera y Duque. En consecuencia, no es casualidad que su creación haya tenido a Santiago de Chile como sede y a Piñera encabezando la primera Presidencia pro tempore, mientras que la segunda es en la actualidad ejercida por el mandatario colombiano. En especial para Piñera, el Prosur constituía una plataforma útil para posicionarse internacionalmente como el principal líder sudamericano. 2019 iba a ser decisivo en la construcción de esa proyección internacional. Por un lado, estaba convenido que Chile albergaría la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (cop25). Además, el país debía ser la sede de la reunión anual del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (apec, por sus siglas en inglés). Entre los meses de noviembre y diciembre se darían cita los principales líderes del mundo. Era una oportunidad única para proyectar un liderazgo internacional en una región marcada por el ocaso de liderazgos progresistas que habían tenido gran figuración en la escena internacional durante el periodo anterior. En los meses previos, Piñera había llegado a afirmar que la cumbre de apec sería el escenario en el cual los presidentes Donald Trump y Xi Jinping firmarían una tregua en la guerra comercial que tenía enfrentados a Estados Unidos y China. La foto de Piñera entre Xi y Trump ilustraría el ascenso del presiente chileno al estrellato internacional. 

El 9 de octubre, Piñera todavía podía declarar que «Chile es un verdadero oasis en una América Latina convulsionada». Pocos días después, el 18 de octubre, estalló una revuelta social sin precedentes. Las movilizaciones tendrían un momento cúlmine con la marcha del 25 de octubre en la que participaron millones de personas en Santiago y las principales capitales regionales. Esa marcha es unánimemente considerada como la mayor en la historia del país. Frente a la magnitud y profundidad del cuestionamiento social, el gobierno no tuvo más remedio que anunciar, el 30 de octubre, que Chile ya no sería sede de las cumbres de la apec y la cop25, esgrimiendo que su prioridad sería concentrarse en dar solución a las demandas de la ciudadanía para superar la grave crisis social. 

El estallido tronchó brutalmente el afán de proyección internacional de Piñera. De jefe de Estado de un país modelo se transformó en un presidente asediado por los cuatro costados y cuyos niveles de rechazo no cesarían de caer hasta alcanzar niveles récord de un solo dígito¹. Luego vendría la pandemia de covid-19. El gobierno aprovechó la situación para intentar recuperar puntos frente a la ciudadanía, desplegando lo que consideraba sus grandes capacidades de gestión. Tuvo éxito en su esfuerzo para evitar el colapso hospitalario a través de una reconversión masiva de camas y la adquisición de centenares de ventiladores mecánicos. Se desentendió sin embargo del combate al virus fuera de los hospitales a través del testeo, la trazabilidad y el aislamiento. Como resultado, los anuncios de que «Chile está bien preparado para enfrentar la pandemia» fueron cruelmente desmentidos por la realidad. A finales de mayo de 2020, Chile figuraba entre los diez países con mayor número de contagiados y fallecidos por millón de habitantes.

Un balance pobre

El Prosur está próximo a cumplir dos años de funcionamiento. En diciembre pasado, al momento de entregar a Colombia la Presidencia pro tempore del foro, Piñera presentó el «Informe de Gestión 2019-2020»². En su introducción se habla de «avances significativos» y «aporte relevante». A propósito de la pandemia, se hace referencia a «respuestas oportunas para mitigar los efectos multidimensionales de estas crisis» y a la celebración de cuatro cumbres presidenciales (virtuales) que «han permitido coordinar acciones para avanzar y superar juntos la pandemia».

Algunos críticos acérrimos del Prosur han afirmado irónicamente que este no pasa de ser un grupo de WhatsApp entre presidentes. Es una exageración. El «Informe de Gestión» entrega información sobre las cuatro cumbres presidenciales, la formación de los diversos grupos de trabajo y la formulación de planes de acción. Se nota aquí el aporte técnico de instituciones de prestigio como el bid y el intal. Sin embargo, una lectura exhaustiva, incluso benevolente, del informe no permite identificar en ninguna de las áreas prioritarias algún resultado concreto relevante. Más aún, en la declaración suscrita por los presidentes Piñera y Duque al momento de la entrega de la Presidencia pro tempore se hizo hincapié en «la coordinación en trabajos de medioambiente y cooperación para alcanzar un acceso universal a la vacuna contra el covid-19». 

A decir verdad, no se registran resultados de alguna significación en ninguna de estas dos áreas. Más aún, en materia medioambiental, al mismo tiempo que Chile ejercía la presidencia del foro, el gobierno de Piñera ratificaba su decisión de no suscribir el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como Acuerdo de Escazú. La decisión del gobierno de Chile contraviene una larga tradición de la política exterior chilena en materia de respaldo al multilateralismo y resulta particularmente grave toda vez que Chile fue uno de los promotores del acuerdo, junto con Costa Rica. Es bien sabido que fueron las presiones empresariales las que llevaron a una decisión que afecta seriamente el prestigio internacional y la credibilidad de Chile en cuanto a su disposición a cumplir con normas ambientales básicas. En este plano constituye una grave excepción. Es prácticamente el único país de la región que no firmó este acuerdo dando como pretexto que «contiene obligaciones ambiguas». El resto de los países que integran el Prosur suscribió el Acuerdo. Falta todavía saber cuántos lo ratificarán en sus respectivos parlamentos. 

Asimismo, las «acciones comunes» para enfrentar la pandemia son inexistentes. En el campo sanitario cada país ha debido valerse con sus propios medios. No hay registro de ninguna cooperación relevante entre países. En particular, en el caso del acceso a las vacunas, toda la información disponible muestra que son los países los que de manera estrictamente individual y con muchas dificultades están buscando garantizar el acceso de sus poblaciones. Así, por ejemplo, Chile ha tratado de asegurarse estableciendo convenios con todos los principales fabricantes y pudo acceder, al momento de escribir este artículo, a una muy pequeña provisión de 20.000 dosis de la vacuna producida por Pfeizer/BioNTech. Por su lado, Argentina consiguió un primer envío de 300.000 dosis de la vacuna rusa Sputnik v en medio de la polémica sobre su efectividad y transparencia. No hay indicios de acciones comunes para comprar insumos médicos. En el ámbito del financiamiento internacional, cada país ha buscado también resolver unilateralmente sus necesidades crediticias y no se tienen noticias de progresos significativos en otras áreas anunciadas por los presidentes, como el libre tránsito de bienes, la apertura de fronteras y el intercambio de conocimientos epidemiológicos.

Mucha improvisación, grandes silencios

En materia de improvisación y desatino, la Operación Cúcuta quedará en los anales de los bochornos internacionales. Aunque se fraguó en el interior del Grupo de Lima³, la mayoría de los presidentes no concurrieron a esa localidad colombiana en la frontera con Venezuela. Ni Jair Bolsonaro, ni Mauricio Macri ni Martín Vizcarra aparecieron por allí. La operación constituyó una suerte de preestreno internacional de lo que Colombia y Chile querían que fuera el Prosur. La Operación Cúcuta tuvo lugar el 22 de febrero de 2019. Es cierto, el Prosur todavía no existía formalmente, pero su creación había sido ya anunciada por el presidente colombiano. La idea era acompañar el ingreso de ayuda humanitaria desde la frontera entre Colombia y Venezuela, provocando un impacto tan fuerte en el Ejército Bolivariano que precipitaría la caída de Nicolás Maduro. Juan Guaidó, reconocido por medio centenar de países como «presidente encargado», podría hacer así su entrada triunfal en Venezuela acompañado por Duque y Piñera, además del paraguayo Mario Abdo Benítez. Pero no solo no se produjo la esperada deserción masiva en las filas del ejército, sino que ni siquiera se logró hacer ingresar la ayuda. De acuerdo con las informaciones de prensa, no más de 60 soldados venezolanos se asilaron en Colombia. Al final del día, Maduro, de quien se decía que «tenía los días contados», terminó fortalecido, mientras que los protagonistas de la operación debieron deshacerse en explicaciones. 

Más grave aún que la improvisación de la Operación Cúcuta fue el silencio sobre lo que, en sentido estricto, fue un golpe de Estado en Bolivia. Este se produjo el 10 de noviembre de 2019, luego de varias semanas de protestas dirigidas por las fuerzas de oposición contra el gobierno de Evo Morales, al que acusaban de haber cometido fraude electoral. Las estadísticas oficiales dan cuenta de 32 fallecidos y 715 heridos en las manifestaciones y enfrentamientos que terminaron con la «sugerencia» de renuncia de Morales formulada ni más ni menos que por Williams Kaliman, comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Los resultados electorales fueron objetados por la oposición basándose para ello en el informe de la misión de la Organización de Estados Americanos (oea), que acusó «irregularidades» en el proceso. Facilitó la acusación de fraude el hecho de que el conteo entregado en la noche de la elección arrojaba 45,28% para Morales y 38,16% para Carlos Mesa, resultado que, de mantenerse, obligaba a una segunda vuelta que la oposición unida esperaba poder ganar. Sin embargo, ese conteo correspondía a solo 84% de los votantes. Faltaba escrutar el resto, esencialmente rural y aplastantemente favorable a Morales. Al fin, de acuerdo con los resultados oficiales, Morales ganó la elección del domingo 20 de octubre con 47% de los votos y justo más de 10 puntos de diferencia con respecto a Mesa, que quedó en segundo lugar⁴. Pero la sospecha de fraude se había difundido ampliamente, y a ella se agregaba la acusación de ilegalidad de la candidatura de Morales en virtud del resultado adverso del referéndum de febrero de 2016, en el cual se consultó por la posibilidad de su reelección y ganó el «No» por escaso margen. En noviembre de 2019, la senadora Jeanine Áñez fue designada como «presidenta interina», pero el Movimiento al Socialismo (mas) retomó al poder en octubre pasado con más de 55% de los votos.

El silencio respecto de los acontecimientos en Bolivia es el más grave, pero no el único. Nada ha dicho tampoco el Prosur respecto a las graves violaciones a los derechos humanos cometidas recientemente tanto en Chile como en Colombia. En el caso de Chile, cuatro informes internacionales han documentado la práctica de graves violaciones a los derechos humanos⁵. El Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (acnudh) no deja dudas. En las conclusiones, afirma: «De la información recopilada por la acnudh, hay razones fundadas para sostener que, a partir del 18 de octubre, se han producido un elevado número de violaciones graves a los derechos humanos. Estas violaciones incluyen el uso excesivo o innecesario de la fuerza que resultó en la privación arbitraria de la vida y en lesiones, la tortura y malos tratos, la violencia sexual y las detenciones arbitrarias». Y agrega: «En este contexto, la acnudh ha podido observar que ciertas violaciones a los derechos humanos, en particular el uso indebido de armas menos letales y los malos tratos, son reiteradas en el tiempo, en el espacio y con respecto a quienes son los supuestos perpetradores y las víctimas», para rematar señalando: «La gestión de las manifestaciones por parte de Carabineros se ha llevado a cabo de manera fundamentalmente represiva. Carabineros ha incumplido, de forma reiterada, con el deber de distinguir entre manifestantes violentos y personas que se manifestaban pacíficamente».

 Por su parte, en Colombia se han cumplido ya cuatro años desde la firma de los Acuerdos de Paz entre el gobierno y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc). Sin embargo, la violencia contra dirigentes sociales, activistas de derechos humanos y campesinos e indígenas sigue presente. Solo durante 2020 se registraron 255 personas asesinadas en 66 masacres. Asimismo, se estima que la misma suerte corrieron 244 ex-combatientes desmovilizados en virtud de los Acuerdos de Paz⁶. Los informes de la acnudh respecto de Colombia son categóricos. En su reporte de febrero de 2020, la acnudh 

continuó observando la persistencia de altos niveles de violencia que generaron graves violaciones a los derechos humanos. De particular preocupación fueron las agresiones a las personas defensoras de derechos humanos y a los pueblos indígenas, y el incremento en los casos de presuntas privaciones arbitrarias de la vida, así como graves violaciones a los derechos humanos cometidas contra niñas y niños en el contexto de la violencia y el conflicto armado. El acnudh ha reiterado la necesidad de atender las causas estructurales que generan violencia, especialmente en las zonas rurales, y que están relacionadas con la falta de acceso a los derechos humanos.

También observó 

un incremento en la respuesta militar a situaciones de violencia e inseguridad. Aunque existen protocolos, normativas y políticas públicas que regulan la participación del ejército en situaciones relacionadas con la seguridad ciudadana, estos no fueron aplicados completamente en diferentes contextos de algunas zonas rurales de Arauca, Antioquia, Caquetá, Cauca, Córdoba, Cesar, Chocó, Meta, Nariño y Norte de Santander, e incluso en centros urbanos como Convención, Medellín, Santa Marta y Valledupar. En estos lugares, el ejército realizó operaciones antinarcóticos y de prevención y persecución de delitos, para los cuales el entrenamiento, equipamiento y naturaleza de las funciones militares son inapropiados. Según datos de la policía, en varios municipios de Arauca, Catatumbo, Norte del Cauca y Sur de Córdoba se incrementó el número de homicidios, a pesar del aumento de la presencia militar.⁷

Aunque el respeto pleno a los derechos humanos fue definido como condición imprescindible para ser parte del Prosur, el foro ha pasado por alto las graves violaciones en Chile y Colombia demostrando de esta manera que más que una instancia autónoma y objetiva de países es un espacio al servicio de los intereses políticos de sus fundadores: los presidentes Piñera y Duque.

El mismo sesgo tienen los silencios respecto a la contingencia política en Ecuador. De cara a las elecciones presidenciales que deben celebrarse el próximo 7 de febrero, el gobierno de Lenín Moreno se ha involucrado a fondo para impedir la participación del ex-presidente Rafael Correa y de quienes forman parte de su movimiento. En un caso típico de lawfare, esto es, de manipulación de la justicia con fines políticos, se consiguió inhabilitar a Correa para presentarse a la elección primero como presidente y luego como vicepresidente. El gobierno intentó también, finalmente sin éxito, prohibir la participación del ticket encabezado por Andrés Arauz. Las encuestas muestran que este binomio es altamente competitivo. Esa es la razón por la cual se buscó por todos los medios evitar su participación. Todo esto frente, nuevamente, al silencio cómplice de las autoridades del Prosur.Estos silencios no son de extrañar. Forman parte de un patrón de conducta unilateral de más larga data. Alineados con eeuu en el combate contra el gobierno de Maduro en Venezuela animado por el llamado Grupo de Lima, los fundadores del Prosur hicieron sin embargo la vista gorda frente a la grosera instrumentalización del Parlamento y la justicia en Brasil para provocar la destitución de Dilma Rousseff y la inhabilitación de Luiz Inácio Lula da Silva como candidato, lo que terminó abriendo paso a la elección del ultraderechista Jair Bolsonaro como presidente de Brasil.

El Prosur como revancha ideológica

Con razón, el ex-presidente de Colombia y ex-secretario general de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) Ernesto Samper considera el Prosur como una especie de «revancha ideológica»⁸. En la lógica de las fuerzas conservadoras, la declinación de los gobiernos progresistas que hegemonizaron la política sudamericana durante la primera década de los 2000 iba a ser seguida por un nuevo ciclo de gobiernos de derecha de inspiración neoliberal y alineados con eeuu⁹. La Unasur surgió en 2008 con la firma de un Tratado Constitutivo que entró en vigor en 2011 con el objetivo de «construir una identidad y ciudadanía suramericana y desarrollar un espacio regional integrado». La integraban los 12 países de América del Sur. Jugaron sin embargo un papel determinante en su concepción los presidentes Lula da Silva, Cristina Fernández, Evo Morales, Hugo Chávez y Rafael Correa. Durante sus seis años de funcionamiento, la Unasur consiguió realizar un conjunto de acciones que arrojan un balance más que razonable, especialmente en el ámbito de la concertación política. Fue así como la Unasur contribuyó a la gestación del Acuerdo de Paz en Colombia. Y consistente con su vocación democrática, condenó el golpe de Estado parlamentario que, en abierta vulneración al derecho de defensa, destituyó en un juicio sumario de un día al presidente Fernando Lugo en junio de 2012, y suspendió la participación de Paraguay en la organización. Esta se restableció luego de las elecciones presidenciales de abril de 2013, que fueron ganadas por el representante del Partido Colorado Horacio Cartes. 

En el plano de la integración regional, un aporte significativo de la Unasur fue la Iniciativa para la Integración Física Regional Suramericana (iirsa). Mediante esta iniciativa se buscaba incentivar «una revisión de las políticas en materia de servicios de infraestructura y transporte y la adopción de un nuevo paradigma que incorpore una visión integral y sostenible». Todo esto, a través de «la mejora y el fortalecimiento de la institucionalidad en América del Sur y el Caribe, incrementando la coordinación y coherencia en el propio Estado y consolidando la relación con el sector privado a través de marcos regulatorios modernos»¹⁰. Se trata de una tarea en gran medida pendiente en un subcontinente especialmente poco integrado desde el punto de vista de la infraestructura física, para la cual será útil retomar hacia adelante los avances realizados en el marco de iirsa. 

Fue también mérito de la Unasur la creación del Consejo de Defensa Suramericano, que hizo una contribución significativa a la consolidación de América del Sur como zona de paz y la generación de consensos para la cooperación regional en materia de defensa. Sin embargo, la Unasur no pudo superar las definiciones ideológicas de sus inspiradores para transformarse en una institución capaz de sobrevivir a los cambios políticos. Su progresiva ideologización, sumada al derecho a veto del que disponía cada país, terminó paralizándola. Fue así como frente a los sucesivos vetos la Unasur quedó acéfala en enero de 2017, sin poder elegir un nuevo secretario general en reemplazo de Samper. Esta situación fue aprovechada por los gobiernos conservadores para decretar su fin y su reemplazo por Prosur. El principio del derecho de veto había sido impuesto por el ex-presidente colombiano Álvaro Uribe como condición para la incorporación de su país a esta instancia. En estos últimos años, seis países suspendieron su participación en la Unasur: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Paraguay. Ya en diciembre de 2018, el canciller colombiano había declarado que «Unasur es un cadáver insepulto»¹¹.

A la vista de los acontecimientos recientes, el futuro resulta abierto. En el Prosur ya no está Mauricio Macri al frente de la Presidencia argentina, tampoco Vizcarra en Perú y, en unas semanas más, tampoco Lenín Moreno en Ecuador. Por su parte, la elección de Luis Arce Catacora en Bolivia no permite a las fuerzas conservadoras seguir contando con esta nación andina, y en poco más de un año también Piñera habrá dejado la Presidencia. Así, parece claro que Prosur no está llamado a ser historia. Retrospectivamente, será un episodio más (y quizás solo una anécdota) en la larga historia de frustraciones que registra el proceso de integración de la región. 

En un cuadro tan turbulento de crisis sanitaria, económica y social, en un continente especialmente golpeado por la pandemia, la integración es más necesaria que nunca. Sin embargo, nunca habíamos estado tan divididos y desintegrados. La situación actual solo anticipa estancamiento económico, inestabilidad política, descontento social y marginalidad internacional. Hay que repensar la integración, buscar nuevas vías, dotarla de sustento político y social, de manera que no sea simplemente una utopía tecnocrática, visionaria pero inviable. Debe ser una integración que resista los vaivenes ideológicos y haga posible pensar el mediano y largo plazo sin sacrificarlo todo a las urgencias inmediatas. 

La integración de América del Sur es un proyecto que tiene sentido. A pesar de su diversidad, los países que la componen tienen muchas características en común. Los gobiernos progresistas mostraron que era posible una concertación política para enfrentar las amenazas a la democracia. Fracasaron sin embargo en el plano de la integración económica y comercial. Aprovecharon el boom de las materias primas para sustentar amplios procesos de redistribución hacia los sectores más desfavorecidos. Descuidaron de todos modos la necesidad de una transformación en dirección de una mayor diversificación y sofisticación de la estructura productiva. Más aún, durante sus gobiernos se produjeron procesos de desindustrialización que agudizaron el carácter primario de la oferta exportadora¹². 

La integración sudamericana debe ser parte de un proceso mayor de integración del conjunto de América Latina. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), creada en febrero de 2010 y de la cual forman parte 32 países, es un proyecto ambicioso que sin embargo languidece por falta de respaldo político. Es preciso concebir nuevas formas de relanzarla. América del Sur tiene un papel importante que jugar en ese esfuerzo. Es claro que no será una instancia tan ideológica como el Prosur la que podrá hacerlo. No será tampoco la reedición de una Unasur en la forma en que la conocimos. Hay que aprender de la experiencia para construir instituciones que puedan situarse por sobre los intereses nacionales de corto plazo. Se trata, en todo caso, de una tarea gigantesca que tendrán por delante las nuevas generaciones de gobernantes que vengan después de estos años de deriva política protagonizada por los gobiernos conservadores. 

En el entretanto, dos ideas complementarias pueden permitir avanzar en esa dirección. Por una parte, afirmar una posición de riguroso no alineamiento activo en la confrontación que protagonizan China y eeuu por la hegemonía global¹³. Más allá de sus enormes diferencias políticas e ideológicas, nuestros países podrían encontrarse en la práctica de una política internacional fundada en esos principios. La subordinación a una u otra de las superpotencias no será nunca un punto de encuentro. Por otra parte, en el cuadro de las enormes exigencias que plantea el proceso de reconstrucción y reactivación económica, es posible pensar en construir un planteamiento común de los países de la región en materia de financiamiento y nueva arquitectura financiera internacional, que permita cerrar las enormes brechas de recursos que resultan de las disponibilidades actuales y de las nuevas necesidades.