Introdução

O lugar da história e do contexto histórico nas relações entre países e sociedades varia de acordo com as perspectivas teóricas e analíticas. Na disciplina de relações internacionais, para algumas teorias, como o neorrealismo, a história não importa, apenas a distribuição relativa de poder, independentemente de como tenha se desenvolvido. Para outras perspectivas, a história é fundamental, mas a forma como ela é definida e acessada também varia. O conteúdo dos conceitos¹, a relevância da memória coletiva², as relações de poder na produção de conhecimento e narrativas³ são algumas referências. Sandrin et al.⁴ se baseiam na discussão de Fernand Braudel sobre as múltiplas temporalidades da história⁵, a longue durée, ou longo prazo (séculos); histoire conjuncture (25-50 anos); e micro histoire, ou curto prazo (cinco anos), para analisar as percepções latino-americanas sobre a União Europeia nos casos do Brasil, da Colômbia e do México.

A conceituação de história de Braudel permite uma análise inovadora das relações entre a ue e o Brasil, pois inclui algumas das «prisões da longue durée», incluindo «hábitos de pensamento e ação, de estruturas que resistem vigorosamente a morrer»⁶, sem rejeitar a possibilidade de que as relações atuais baseadas em outras temporalidades também sejam importantes. Desse ponto de vista, é possível reconhecer o papel do colonialismo e do imperialismo nos padrões de relações políticas, sociais, econômicas e culturais que evoluíram historicamente na longue durée, mas também os interesses estratégicos dos atores relevantes (estatais e não-estatais, nacionais e transnacionais), e suas constelações dominantes, assim como as instituições de governança. Embora essas temporalidades sejam distintas, para fins analíticos «o tempo de hoje é composto simultaneamente pelo tempo de ontem, de anteontem e de dias passados»⁷.

Este artigo foca nas temporalidades recentes, e desta forma, primeiramente, contextualiza as relações entre o Brasil e a ue nas relações inter-regionais desta última com a América Latina e Caribe em seus diálogos inter-regionais com a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac) e com o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Em seguida, analisa as particularidades das relações bilaterais e finaliza com reflexões sobre o futuro dessas relações.

Brasil-ue no contexto das relações inter-regionais ue-Celac e ue-Mercosul

As relações entre o Brasil e a ue devem ser entendidas no contexto de uma estrutura mais ampla de relações inter-regionais entre a União e a região da América Latina e Caribe, institucionalizadas em acordos em vários níveis de governança, incluindo diálogo político, cooperação para o desenvolvimento e negociações comerciais. As relações inter-regionais atuais incluem parcerias estratégicas bilaterais com o México e o Brasil, acordos bilaterais com o Chile e o Peru, acordos sub-regionais com o Mercosul, a Comunidade Andina (can), a Comunidade do Caribe (Caricom)/Cariforum e o Mercado Comum Centro-Americano (mcca)/Sistema da Integração Centro-Americana (sica), e a parceria com a Celac, incluindo todos 33 países da região. Essas relações incluem também diálogos interparlamentares, do setor privado e da sociedade civil de ambas as regiões.

Essas relações evoluíram em ciclos de aproximação e distanciamento na temporalidade da conjuntura histórica, mas, na micro-história, a literatura converge no diagnóstico de um decrescente nível de interações, falta de interesses comuns prioritários e, possivelmente, distanciamento de valores entre as regiões. Os resultados da Cúpula ue-Celac, realizada em julho de 2023, contribuíram para esta percepção, dado que ela gerou muitas expectativas por ter sido a primeira cúpula realizada após oito anos (a primeira ocorreu em 2013 e a segunda em 2015). Christian Ghymers, por exemplo, considerou o evento uma oportunidade perdida:

Para a ue, após a visão equivocada da Comissão Europeia de que a região não era uma ameaça estratégica para a ue, esse despertar tardio para o terreno perdido em termos de comércio, geopolítica e valor parece simplista e oportunista. Para a Celac, que continua altamente instável e dividida diante dos conflitos entre as grandes potências pela hegemonia global, essa é uma participação passiva para avaliar com ceticismo o que eles podem receber da Europa, mas sem nenhum consenso claro além de perceber a tentativa europeia de «comprar» apoio, já que a Celac controla muitos dos insumos necessários para a «autonomia estratégica aberta» da Europa. É altamente problemático observar a incoerência hipócrita da Celac, que se recusa categoricamente a descrever a guerra na Ucrânia como «agressão russa», mas celebra no mesmo texto da declaração comum sua «adesão à Carta das Nações Unidas e ao direito internacional, em particular à necessidade de respeitar a soberania, a independência política e a integridade territorial de todas as nações».⁸

Detlef Nolte e María Victoria Alvarez também compartilharam uma avaliação negativa da cúpula e argumentaram que:

o consenso parece ter sido somado em amplitude, mas não em profundidade ou sentido estratégico. A extensa Declaração final de 41 pontos não deixou de lado nenhuma questão da complexa e ampla agenda birregional, como mudança climática, desenvolvimento sustentável, igualdade de gênero, proteção e uso sustentável dos oceanos, acesso à água potável, transformação digital responsável, justiça social e combate à corrupção e ao crime. Essa é uma lista extensa e desafiadora de questões conjuntas, sem priorização.⁹

Na opinião desses autores, alguns dos problemas foram as discordâncias sobre o conflito Ucrânia-Rússia, e, pode-se dizer, as temporalidades, pois para eles os países da América Latina e Caribe estavam mais preocupados com crimes do passado do que com as atuais violações de direitos humanos.

Apesar das discordâncias, sobretudo em relação à Ucrânia, é importante destacar os compromissos positivos sobre saúde e mudança climática, temas que se tornaram extremamente relevantes na política internacional. O parágrafo 30 da Declaração refere-se ao Plano da Celac sobre Autossuficiência em Saúde e ao tratado internacional sobre pandemia. Além disso, o Roteiro ue-Celac para 2023 a 2025 prevê eventos concretos, tais como sobre Autossuficiência em Saúde envolvendo autoridades regulatórias de ambas as regiões, a serem realizadas em 2024-2025, uma indicação de uma vontade de ir além das palavras e avançar para a implementação dos compromissos. O tema da mudança climática foi discutido em várias reuniões preparatórias e reuniões com a sociedade civil, e incluído em vários parágrafos da Declaração, a partir de uma perspectiva transversal que vai desde tópicos mais econômicos a mais normativos¹⁰. Também é importante destacar a participação das organizações da sociedade civil e dos sindicatos, bem como da juventude na cúpula. A Declaração das Organizações, Redes e Plataformas da Sociedade Civil e dos Sindicatos destaca:

As organizações da sociedade civil não têm tido vida fácil atualmente. Sofremos perseguição política, administrativa e financeira por parte daqueles que não querem ouvir vozes diferentes das suas, que têm medo da diferença, que não respeitam a diversidade. É por isso que esta nova fase das relações ue-alc nos oferece uma oportunidade de apoio mútuo, de trabalho coordenado entre as organizações da sociedade civil de ambas as regiões para enfrentar os perigos que temos pela frente. Unidos, não seremos silenciados.¹¹Além de dez recomendações específicas, sua recomendação central foi a demanda para a criação de um mecanismo permanente de acompanhamento de várias partes interessadas para monitorar o Diálogo ue-Celac, particularmente relevante dada a ameaça das extremas direitas em diversos países de ambas as regiões. O tom pessimista das relações entre a ue e o Brasil também se deveu às dificuldades das negociações do acordo Mercosul-ue. As negociações comerciais se iniciaram em 1999, quando entrou em vigor o Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros e o Mercosul e os seus Estados-Partes, e foram retomadas em 2016, após vários períodos de avanços e estancamentos; sua conclusão em 2019 foi polêmica. Para além das tradicionais disputas nas áreas de agricultura, propriedade intelectual e compras governamentais, o contexto político brasileiro durante o governo de extrema direita de Jair Bolsonaro, em particular sua política ambiental, foi determinante para a mobilização de opositores, que incluíram a França, a sociedade civil organizada e o Parlamento Europeu, cujo mandato inclui a ratificação do acordo. Uma possível retomada das negociações é discutida; a França e os ambientalistas continuam se opondo ao acordo, enquanto a indústria, sobretudo empresas do setor químico, como a Basf e a Bayer, e do setor automotivo, incluindo a Daimler e a Volkswagen, é o principal grupo interessado. Seus integrantes defendem que o acordo seja aprovado por maioria qualificada, o que só seria possível caso o acordo comercial seja «separado» dos pilares de cooperação política e para o desenvolvimento, e desta forma não exigir que seja ratificado por todos Estados-membros da ue nem o Parlamento Europeu, uma opção questionável do ponto de vista da legitimidade democrática¹².

Relações Brasil-ue

Além das relações desenvolvidas no contexto da cooperação ue-Celac e ue-Mercosul, as relações entre Brasil e ue possuem especificidades relevantes. Por um lado, como citado acima, são «parceiros estratégicos»; por outro, a participação do Brasil nos brics (o grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) coloca o país em uma posição de entremeio, por vezes de «ponte» ou «mediador», por vezes tensionada entre polos que se caracterizam cada vez mais como divergentes em uma disputa hegemônica na política internacional. A desconfiguração dos brics, sobretudo após seu alargamento, de um grupo de países emergentes demandando mais legitimidade democrática na governança global para um espaço de influência chinesa e apoio a políticas unilaterais da Rússia acirrou esta dinâmica.

Os conflitos na Ucrânia e, mais recentemente, entre Israel e Palestina, têm contribuído para esta configuração complexa nas relações de curto prazo (micro-histoire) entre Brasil e ue. No que se refere à Ucrânia, foi visto acima que a divergência foi explicitada na Cúpula ue-Celac e, nesse sentido, Víctor M. Mijares argumenta, com razão, que os governos latino-americanos que apoiaram a invasão do presidente russo Vladimir Putin à Ucrânia estão contradizendo seu próprio interesse em aumentar a autonomia política, pois acabam enfraquecendo a multipolaridade e fortalecendo a consolidação de esferas de influência em nível global, levando a uma ordem hierárquica mais baseada no poder¹³. No caso do Brasil, além das considerações sobre os acordos do fim da Guerra Fria, as configurações de grupos de interesse domésticos, como o lobby agrícola que depende das importações de fertilizantes da Rússia, tiveram um papel importante para a manutenção de boas relações com o país. Importante destacar que, apesar da colaboração no âmbito do brics, o Brasil não apoiou a Rússia na votação da Resolução da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (onu) em 2 de março de 2021, que se seguiu ao veto russo à consideração do assunto no Conselho de Segurança da onu. No entanto, na votação para suspender a Rússia do Conselho de Direitos Humanos da onu em 7 de abril, o Brasil se absteve. Quanto ao conflito Israel-Palestina, historicamente, tanto o Brasil como a ue buscaram apoiar a «solução de dois Estados», mas estão internamente fragmentados sobre o conflito atual deslanchado com os ataques do Hamas de outubro de 2023¹⁴. No caso da ue, apesar da posição conjunta comum explicitada por Josep Borrell, alto representante para Negócios Estrangeiros e Política de Segurança e vice-presidente da Comissão Europeia, condenando veementemente os ataques do Hamas, mas também pedindo que Israel respeitasse o direito internacional, a divergência ficou clara na votação da Resolução es-10/22 da Assembleia Geral, quando dois países da ue votaram contra (Áustria e República Tcheca) e oito países se abstiveram (Bulgária, Alemanha, Hungria, Itália, Lituânia, Holanda, Romênia e Eslováquia). Na mais recente resolução da Assembleia Geral, de 10 de maio de 2024, que elevou o status da Palestina para Estado Observador e demandou do Conselho de Segurança da onu aprovar sua adesão plena, dois Estados-membros estavam entre os nove países que se opuseram (Estados Unidos, Argentina, República Tcheca, Hungria, Israel, Micronésia, Nauru, Palau e Papua Nova Guiné) e nove entre os 25 que se abstiveram (Áustria, Bulgária, Finlândia, Alemanha, Itália, Letônia, Lituânia, Holanda e Suécia). Ainda assim, Borrell emitiu uma declaração afirmando que:

a ue continuará apoiando firmemente a construção do Estado palestino e fortalecendo as instituições palestinas e sua capacidade de preparação para a futura condição de Estado. É vital restaurar um horizonte político em direção a uma solução de dois Estados. A ue está pronta para trabalhar com Israel, com a Autoridade Palestina e com as partes regionais e internacionais para atingir esse objetivo.¹⁵ O Brasil também está domesticamente fragmentado sobre o conflito, apesar de ter apoiado as resoluções acima mencionas. As relações com Israel foram politizadas sobretudo devido ao alinhamento do governo de Bolsonaro com Benjamin Netanyahu, que, por sua vez, tem tentado influenciar a política externa do Brasil em relação a Israel por meio de contatos com o governo e a sociedade brasileira, incluindo a liderança evangélica e seus representantes no Congresso, contribuindo para a polarização entre esquerda e direita, dada a histórica instância de esquerda pró-Palestina ao longo dos partidos e da sociedade civil organizada¹⁶. Apesar das divergências no campo da política internacional, é importante destacar interesses comuns e convergências nas relações entre Brasil e ue e, em particular, a janela de oportunidade que se abriu para uma aproximação com o fim da gestão de Bolsonaro. A parceria estratégica, apesar de ter sido criticada pelos resultados abaixo das expectativas, gerou mais de 30 diálogos bilaterais, com destaque para os setores de política energética, sociedade de informação e economia digital, cooperação científica e tecnológica, cooperação macroeconômica e direitos humanos¹⁷. O desenvolvimento sustentável e a mudança climática têm alta prioridade no atual governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e grande potencial de criação de sinergias no contexto dos diálogos para além do seu tratamento nas negociações comerciais.

O terceiro governo de Lula empoderou o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, tendo à frente Marina Silva, sua ex-ministra e crítica de sua gestão anterior, indicativo do fortalecimento desta agenda. O novo governo também criou o Ministério dos Povos Indígenas, tendo à frente a líder indígena Sonia Guajajara, e o cargo de secretária de Mudança do Clima, tendo à frente Ana Toni, que tem uma trajetória de ativista ambiental na sociedade civil. Entre os esforços para dinamizar a agenda ambiental e climática, no plano doméstico incluem-se a recriação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal; o lançamento de planos para os outros biomas, tais como o Cerrado, Pantanal, Caatinga, Pampa e Mata Atlântica; a recriação do Comitê Gestor da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental em Terras Indígenas e do Conselho Nacional de Política Indigenista, extintos pelo governo anterior; e a reativação do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (bndes) com recursos da emissão dos primeiros títulos soberanos sustentáveis do Brasil. No plano de política externa, com relevância direta para as relações com a ue, incluem-se a realização da Cúpula da Amazônia, que reuniu pela primeira vez em 14 anos os oito países da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (otca) e convidados, entre eles a França; a reativação do Fundo Amazônia, para o qual a ue, além da Alemanha, Dinamarca, Suíça e Noruega, já anunciaram apoio; e a organização da cop30 em 2025 na cidade de Belém do Pará.

Reflexões finais

As relações entre Brasil e ue encontram-se em uma encruzilhada no contexto da atual disputa hegemônica na política internacional. Essas relações se desenvolveram historicamente no contexto das relações entre a Europa e a região da América Latina e Caribe e são marcadas por uma origem colonial e relações políticas e econômicas assimétricas, cujos efeitos nas percepções dos atores envolvidos podem reaparecer como filtros cognitivos em temporalidades variadas. Este artigo focou as relações mais recentes no contexto posterior à Guerra Fria e à criação da ue, que canalizaram parcialmente essas relações em trajetórias institucionais com efeitos positivos em termos de abertura de possibilidades de redefinição das percepções mútuas. No entanto, essas relações são marcadas por agendas consensuais com efeito limitado para a superação das assimetrias e facilitador de um desenvolvimento sustentável e inclusivo. Interesses estratégicos dos atores dominantes afetam as relações de curto prazo; no caso do Brasil, a conjuntura política doméstica foi particularmente relevante nos últimos anos devido à fragilização democrática com fortalecimento da extrema direita e a oscilação de posicionamentos oficiais sobre temas e valores centrais das relações, tais como democracia, direitos humanos, desenvolvimento sustentável e multilateralismo. A concretização dos objetivos da parceria estratégica Brasil-ue e do acordo ue-Mercosul no curto prazo (micro-histoire) tem sido pautada, portanto, por uma confluência de influências pouco coerente. As crises de segurança internacional tensionam ainda mais as relações entre o Brasil e a ue e exigem esforço para superação das divergências e priorização de agendas, sem perder de vista os valores fundamentais democráticos sobre os quais a relação se constitui.