Es hora de debatir a fondo las políticas sociales en América Latina

Las elecciones que tienen lugar este año en Argentina han puesto en discusión el papel de los programas sociales no contributivos de transferencias de ingresos, no solo como mecanismos para paliar la pobreza, sino como dispositivos políticos de fidelización a distintas fuerzas partidarias. El ambiente está dominado por amenazas cruzadas acerca de las acciones de los distintos candidatos respecto de la reforma y la continuidad de esos programas pero teniendo cuenta que unos 17 millones de personas perciben transferencias estatales –en forma de jubilaciones, pensiones, becas y los mal llamados “planes trabajar”, en los que se incluyen los programas de transferencia condicionada-, se necesita con urgencia un debate menos superficial del asunto.

Perspectiva | Es hora de debatir a fondo las políticas sociales en América Latina  | Noviembre 2015

Existe un consenso generalizado y creciente en la región –en términos de comunidades académicas, coaliciones nacionales y organismos y foros transnacionales– acerca de la legitimidad de las transferencias estatales de recursos a las poblaciones deprivadas. En el caso argentino, se trata de un combo complejo que incluye la atención a los desocupados o inserciones laborales precarias no registradas en la seguridad social; la focalización en grupos etarios con problemas de acceso a la educación; la entrega de bolsones de alimentos, y el subsidio al transporte público y en algunas jurisdicciones a los servicios de luz y gas, con el programa estrella de la Asignación Universal por Hijo (AUH). La mayoría de estas políticas exige a los perceptores determinados comportamientos denominados contraprestaciones. La más formalizada es sin duda la AUH, cuya base es el acceso a derechos y no la situación de pobreza del hogar, y que usualmente se enmarca en los programas de transferencia condicionada comunes a casi todos los países de la región, incorporando también contraprestaciones por parte de las familias.

La cobertura de estas políticas, que en toda la región alcanza a más de 120 millones de personas, es una indicación concreta de ese éxito, por lo menos en términos cuantitativos. Pese a ello, algunas voces críticas cuestionan su funcionamiento y se centran en las modalidades de implementación; la existencia de la condicionalidad o co-responsabilidad es vista por algunos investigadores y políticos como una actualización de la vieja imagen del «pobre no merecedor». Ese cuyos comportamientos deben ser vigilados para que produzca ese circuito virtuoso entre transferencia de recursos-incremento de capital humano-disminución de la pobreza.

Otras objeciones se refieren al uso potencial de los programas como mecanismos de cooptación política de los perceptores para garantizar sus comportamientos electorales. No pocas se preocupan por la incidencia que tienen en el gasto fiscal y sus potenciales efectos sobre el desestímulo a la participación en los mercados de trabajo. Por último, otras simplemente expresan el prejuicio y el desprecio por los «vagos que no quieren trabajar y viven a costillas del Estado».

En el contexto de las elecciones argentinas, el debate sobre estas políticas se coloca en el candelero aunque la Asignación Universal por Hijo queda excluida de la discusión dado el compromiso de todos los candidatos de que no se producirán cambios que impliquen desandar este camino.

Los otros programas, sin embargo, aparecen amenazados de forma intermitente por cuestionamientos centrados en el presunto incumplimiento de los compromisos de los portadores de derechos. El escenario se enturbia a causa de las acusaciones mutuas entre los candidatos: algunos hacen campaña imputándole al contrincante su voluntad secreta de eliminar los planes; otros defienden su entusiasmo por esos programas como si hubieran sido sus creadores, y algunos –los menos– sostienen y explican que realizarán algunos ajustes a su operatoria. Bienvenida la voluntad de perfeccionarlos, porque en verdad, de haberse abierto una discusión democrática y ciudadana sobre su funcionamiento, se hubieran podido obtener muchos cambios para mejorar su implementación y articulación con otras políticas sectoriales. En todos los casos, los problemas se colocan en los comportamientos de la demanda, como si pudieran explicarse los mismos solo a partir de dimensiones subjetivas como la voluntad, el esfuerzo, «las ganas de salir adelante», sin tener en cuenta aspectos de contexto que inciden en dichos comportamientos.

Los que han ido más lejos en la voluntad reformadora están proponiendo cambios que incluyen el mantenimiento de los planes combinados con una inserción laboral formal durante un período y la baja de aquellos que no cumplan con las condicionalidades o no se capaciten en salidas laborales o educativas alternativas. Estas propuestas reiteran la cuestión que ha sido una clara limitación del diseño de los programas: el hecho de que solo tienen que rendir cuentas de comportamientos adecuados aquellos que reciben los beneficios, sin considerar en ningún momento el contexto social e institucional a los que deben acudir para satisfacerlos.

Sergio Massa, por ejemplo, ex candidato presidencial por el frente Una Nueva Argentina (UNA) –y una de las caras del peronismo– plantea la necesidad de eliminar los beneficios de los planes sociales para los que no quieren trabajar con la consiguiente sanción a los «punteros» políticos que han armado redes clientelares para garantizar el voto cautivo mediante la distribución de esos beneficios. Mauricio Macri, candidato de Cambiemos, proponía el año pasado quitar planes a «piqueteros» y «okupas» en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero ahora sostiene que son un derecho social ganado y que van a continuar, y que en una Argentina en movimiento todos van a tener trabajo genuino. Claramente,el ballotage ha atenuado su discurso inicial. Daniel Scioli, por su parte, candidato del oficialista Frente para la Victoria, sostiene que va a trabajar para reemplazar planes sociales por empleo, sosteniendo su voluntad de no tocar el esquema actual de coberturas.

¿Y la Asignación Universal por Hijo?

La voluntad de no modificar la AUH se convierte en un voto por la inercia, en un escenario en que la implementación del programa ofrece lecciones que podrían mejorar el diseño de los programas de subsidios y transferencias, sobre todo en relación con la baja interinstitucionalidad que tiene con otros sectores sociales. Aunque hay evidencia abundante del impacto positivo de la disponibilidad de fondos para mejorar el consumo de los hogares y el bienestar de los niños, es poco lo que se sabe sobre el mejoramiento de los indicadores sociales de participación, tanto en salud como en educación, que forman parte de los compromisos de los titulares de derechos.

Hay poca información sobre la proporción de alumnos que volvieron a la escuela, que inicialmente se calculaba en torno al 25%. Es decir, sabemos poco sobre los cambios en la tasa de escolarización. Pero independientemente de cuál haya sido el número, no se dice nada sobre el dato de que quienes regresaron lo hicieron al mismo sistema educativo que los excluyó, en la mayoría de los casos, por ser pobres. Los que volvieron, entonces, lo hicieron regresando a esos mismos establecimientos que los habían expulsado, generalmente con el método homeopático de cansarlos de concurrir a establecimientos en los que sus dificultades y necesidades no eran prioritarias.

Estas instituciones escolares no tuvieron orientaciones ni programas que les permitieran –y las obligaran– a hacerse cargo de esa matrícula que habían perdido como resultado de los mecanismos discriminatorios, a veces visibles y a veces invisibles. Es decir, se generó una nueva demanda de alumnos pobres y familias fortalecidas por las transferencias y por el discurso de la inclusión que volvieron a las escuelas de antes. En una investigación exploratoria realizada en la Universidad Pedagógica, en una muestra sin representación estadística, detectamos la vigencia de los estereotipos contra los pobres: maestras y equipos directivos que sustentan el sentido común de que los chicos vuelven a la escuela solo porque sus padres necesitan el certificado para seguir cobrando la AUH.

Es un estado de ánimo que no favorece a la compleja tarea educativa en contextos de pobreza, donde además de transmitir conocimientos es necesario construir y reconstruir subjetividades forjadas en el marco de la privación.

De la pobreza a la inclusión social

¿Por qué, entonces, se insiste en vigilar y penalizar como único mecanismo de corrección de los programas, sin considerar la alternativa de realizar intervenciones sobre las características de la oferta, que es la que explica una alta proporción de sus comportamientos? El estudiante que vuelve al ámbito escolar y es visto con sospecha, como enviado por una familia movida solo por el interés en el «plan», no entra a un contexto favorable para el aprendizaje.

No es fácil saber hoy cuántos chicos con AUH hay por escuela. Esto es bueno, por una parte, porque neutraliza la estigmatización, y por otra es negativo porque no brinda información para orientar la tarea docente. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) podría perfectamente tener la información del porcentaje de estudiantes con AUH en las escuelas y por escuela –para lo que solo necesita asociar el número de documento del alumno con el código único escolar del establecimiento– sin que esto implique una violación de la identidad de los alumnos. Esto permitiría proveer la información sobre la concentración de alumnos con esta característica por unidad educativa. Así, las escuelas deberían formular planes de retención escolar y aceleración de los aprendizajes con mayor o menor intensidad, de acuerdo con la proporción de chicos en esas condiciones.

Por supuesto, no se trataría de actividades educativas solo para los perceptores de la AUH sino para todo el establecimiento educativo. Convenientemente asesoradas para formular proyectos de retención y mejora de los aprendizajes, las escuelas deben producir programas específicos y rendir cuentas de lo que hacen. No se trata de culpabilizarlas o convertirlas en chivo emisario de los problemas del mundo de la pobreza. Se trata de potenciar su lugar como actores plenos en la implementación de una política de inclusión social.

En otra investigación realizada también en la Universidad Pedagógica hemos indagado en la situación en otros países de América Latina que desarrollan programas similares y que han ido avanzando en lograr una articulación entre los componentes monetarios de los programas y las acciones de los sistemas educativos. En el caso de Brasil, por ejemplo, donde Bolsa Familia atiende a unos 58 millones de personas, la gestión local de los programas tiene un gran peso y los hace sensibles a las especificidades locales, privilegiando el apoyo a las familias que no cumplen frente a políticas sancionatorias como la salida obligada del plan. Por otro lado, políticas específicas del ministerio de Educación (como el Programa Mais Educaçao) se concentran en las escuelas con altos porcentajes de población integrada al Bolsa Familia para perseguir los objetivos educativos.

En el caso de Uruguay, con alrededor de medio millón de familias incorporadas al plan Asignación Familiar Plan de Equidad, los programas especiales como Escuelas Aprender y el Programa de Maestros Comunitarios desarrollan proyectos inclusivos específicos para generar sinergias en las acciones destinadas a cumplir con el compromiso educativo.

Este análisis aplicado a la AUH en Argentina y a varios ejemplos de la región puede expandirse a otros programas sociales de subsidio o transferencia de ingresos. La intención es indagar en las condiciones de contexto que debe proveer el Estado, además del dinero, para que los objetivos personales y colectivos de los programas sean exitosos. En fin, preguntarse cuál debe ser la oferta sectorial específica correspondiente a cada tipo de programa y la calidad de los servicios que se brindan para que no se trate solo de dinero sino que se articule con las necesidades de los beneficiarios, que se traduzca en cambios a nivel microsocial y agregado, y que sea pertinente para garantizar el éxito de la dimensión de la política social que se aplica.

Como esto se hace poco -o no se hace-, los candidatos argentinos solo piensan en ejemplificar con la amenaza de «sacarle el plan al que no cumpla» sin pensar por qué no cumple o cómo se puede mejorar el nivel de cumplimiento. Una vez más, el hilo se corta por lo más delgado aunque un momento de debate político como el que rodea a una campaña presidencial debería incorporar miradas más innovadoras para la etapa venidera.