Tema central

Pensar sobre la democracia, discutir sobre los derechos

b) Me referí, de todos modos, a sistemas de frenos y contrapesos «imperfectos » como los más distintivos en la práctica institucional latinoamericana. Son muchas las imperfecciones posibles de las que podríamos dar cuentaen torno de ese sistema, pero aquí voy a concentrarme solo en una de ellas, particularmente saliente e influyente.

Como procuré explicar con más detalles en otros lugares5, en América Latina, las bases orgánicas del sistema institucional fueron resultado de pactos entre grupos liberales y conservadores que negociaron sus diferencias a través de acuerdos «acumulativos», más que de «síntesis». Los acuerdos de «síntesis» son los que buscan puntos en común entre posiciones manifiestamente encontradas. Un buen ejemplo de ello podría ser la Primera Enmienda de la Constitución estadounidense, que le impide a cualquier facción en el poder imponer su credo sobre las facciones restantes. Se trata de un punto «sintético» que los representantes de diversas sectas religiosas (violentamente enfrentadas en Inglaterra) pudieron firmar en común: todos se identificaban con ese mínimo denominador compartido. En América Latina, en cambio, liberales y conservadores tendieron a suscribir acuerdos «acumulativos», que implicaron «apilar », una sobre la otra, las demandas de grupos opuestos. El arreglo por el que se optó en la Constitución argentina en materia religiosa es una buena muestra de ello: «tolerancia religiosa», como querían los liberales, en el artículo 14 de la Constitución, y estatus especial para la religión católica, en el artículo 2,como querían los conservadores. En materia de organización de poderes, el esquema resultante tendió a responder a los mismos criterios de «acumulación»: un sistema de frenos y contrapesos de base, como querían los liberales, pero desbalanceado hacia un Poder Ejecutivo con superpoderes (por ejemplo, intervención federal, estado de sitio, nombramiento discrecional de los ministros, etc.). El resultado de esta acumulación de pretensiones genera, sin dudas, un sistema imperfecto en relación con los propios fines que se proponía el modelo del balance y la moderación política. Todavía hoy, en América Latina, el sistema institucional contribuye con una mano a establecer formas de equilibrio que desbalancea con la otra. La «cancha inclinada» hacia el Poder Ejecutivo que muchos de nuestros sistemas han generado (con poderes judiciales dependientes y poderes legislativos opacos) es solo una expresión degradada de los resultados producidos por nuestro sistema institucional imperfecto. c) Finalmente, aludí a las tensiones existentes entre un sistema como el de frenos y contrapesos y los objetivos del diálogo democrático –tensiones agravadas, según diré, en la peculiar versión latinoamericana del modelo–. Las tensiones entre el modelo originario y los objetivos de la deliberación democrática debieran ser obvias, al menos desde el momento en que advertimos lo siguiente: el propósito principal y declarado del sistema de frenos y contrapesos fue el de evitar las opresiones mutuas que podían resultar a partir de abusos legislativos o presidenciales –opresiones originadas finalmente en un contexto marcado por la lucha entre facciones–. Madison hizo explícito ese objetivo en el célebre Federalista No 10, donde dejó en claro que allí –en la lucha contra las facciones– residía la principal idea motivadora y organizadora de todo el sistema institucional que se había construido. El sistema así creado fue exitoso, entonces, en su propósito de frenar y reconducir la existente guerra entre facciones. El modelo de los controles mutuos y la moderación política sirvió para aquietar las aguas y reconducir institucionalmente la guerra civil que parecía tener chances de extenderse a lo largo de todo el país (recordemos episodios como los de la rebelión de Shays, que sembraron terror en todo el territorio estadounidense antes del dictado de la Constitución). Ocurre, de todos modos, que ese sistema pensado para contener la guerra, esperablemente, no resulta apto para objetivos que podríamos compartir hoy, como el de promover el diálogo. Como se deja en claro en El Federalista No 51, los padres fundadores supusieron las peores motivaciones en los funcionarios públicos y frente a ello pusieron en marcha la fórmula de «contraponer ambición a la ambición». Se esforzaron por combinar «medios constitucionales con motivaciones personales», de forma tal de contener los impulsos opresivos existentes. Así, frente a las pretensiones hegemónicas del Ejecutivo, activaron la posibilidad de resistencias judiciales (la declaración de inconstitucionalidad del acto) y legislativas (la «insistencia» legislativa; el juicio político); lo mismo frente a las decisiones injustificadas de los legisladores (que podían encontrarse también con un veto presidencial), etc. El sistema quedó, de ese modo, sobrecargado de herramientas destinadas a frenar los excesos. Se instauró entonces un sistema de «guerra fría» en el que ninguna rama del poder, esperablemente, iba a «disparar primero», temiendo la inmediata represalia de las demás. Pero, otra vez, a través de todos estos medios destinados al control y el disciplinamiento mutuo, el sistema demostraba sus virtudes para la contención de la guerra pero no, obviamente, para la promoción del diálogo. La versión de ese modelo que fuera traducida luego en clave latinoamericana profundizó los dos rasgos señalados del sistema originario. Por un lado, y en lo relativo a la contención de la opresión, el sistema quedaba peor situado, ya que el peculiar sesgo que lo caracterizaba en favor del Poder Ejecutivo le abría a este último vías de escape especiales frente a los controles de las demás ramas del poder. En el contexto institucional latinoamericano, la gran virtud del modelo norteamericano –la «autoestabilización»– tendía a disolverse.

Por otro lado, y en lo relativo a la promoción del diálogo, los sistemas superpresidenciales latinoamericanos tendían a dificultarlo aún más, dada su inherente tendencia a personalizar los debates en un individuo (el presidente) y su entorno –una dinámica que fuera bien anticipada o descripta por Carlos Nino, en algunos de sus conocidos textos en torno del hiperpresidencialismo latinoamericano6–.