Desde hace más de cincuenta años están enfrentadas las FARC – EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo) y el Estado colombiano. Sea cual sea la denominación apropiada (guerra civil, conflicto armado, lucha antiterrorista) el hecho es que desde hace medio siglo rara vez se han callado las armas.

Entretanto, las negociaciones entre ambas partes del conflicto, que oficialmente se iniciaron en Cuba en noviembre de 2012, están tan avanzadas que uno puede presuponer un cierre exitoso en el curso de los próximos meses, aun cuando el Acuerdo de Paz no se firme el 23 de marzo de 2016, como estaba anunciado. En este momento (7.03.2016) la atención ya se concentra menos en las negociaciones como tal y más en la legitimación política y jurídica, así como en la implementación de los acuerdos.

Pero se hace inevitable una pregunta: ¿Un cierre exitoso de las negociaciones significa entonces que en Colombia de ahora en adelante se vivirá una situación que uno a conciencia pueda llamar pacífica? ¿O será la paz peor que la guerra, como opinan algunos?

¿Cómo legitimar el resultado de las negociaciones? ¿Hasta ahora, cuáles son los acuerdos principales de las negociaciones en la Habana?

Lo primero fue un acuerdo en el tema de tierras y de la sustitución de cultivos de uso ilícito. Las FARC aseguraron que no participarían más en el narcotráfico, y el gobierno, por su parte, les abrió la perspectiva de la participación política. También se llegó a un acuerdo sobre el reconocimiento y la reparación de las víctimas. Poco antes de la Navidad de 2015 se anunció que de común acuerdo se había resuelto la pregunta sobre la justicia transicional para aquellos delitos cometidos durante el conflicto. En este punto las delegaciones negociadoras se basaron en el precedente de la reintegración de los paramilitares: quienes se entregan y reconocen verdad y responsabilidad serán sancionados con pena privativa de la libertad de cinco a ocho años en condiciones especiales, quienes no reconozcan responsabilidad y sean encontrados culpables, con aproximadamente veinte años de privación efectiva de libertad en una cárcel ordinaria. Finalmente, en las primeras semanas de 2016 se avanzó en el tema de la dejación de armas. El Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la creación de un mandato especial por un período de doce meses para la verificación de la entrega de armas a la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Paralelamente al progreso de las negociaciones en Cuba, en Colombia se debatía cómo podrían legitimarse política y jurídicamente los resultados de dichas negociaciones. En principio hay cuatro posibilidades: referendo, plebiscito, consulta popular y asamblea constituyente. Lo más probable es que termine siendo un plebiscito, ya que las otras opciones mencionadas tienen desventajas. La idea de las FARC de legitimar los resultados en el marco de una asamblea constituyente no es muy factible, puesto que, entre otras razones, las preparaciones para convocar dicha asamblea son muy demoradas. En cuanto al referendo, estos en Colombia normalmente enfrentan dos problemas: se necesita una participación relativamente alta, y se plantea una gran cantidad de preguntas específicas que hay que responder por separado. En concreto, las preguntas referentes a la justicia transicional y a la participación política de las FARC podrían ser las piedras en el camino, ya que es grande el malestar que estos temas producen a una parte considerable de la población. Finalmente, una consulta popular, en la que no se estipula una participación mínima, posiblemente -precisamente por falta de participación- no sería adecuada para una verdadera legitimación social de los acuerdos.

Un plebiscito, por el contrario, está a mitad de camino entre consulta popular y referendo: sería suficientemente vinculante y no es muy complejo. Exige, al contrario que la consulta popular, una participación mínima, y las preguntas no son tan detalladas como en el referendo. Sería suficiente elegir entre un SÍ y un NO. Ya en 2015 el Congreso y el Senado aprobaron una ley que posibilita un plebiscito semejante para el Proceso de Paz, en la que se tuvo cuidado de no incluir grandes impedimentos: una mayoría simple de los que participan, con una participación mínima del 13% del Censo Electoral, ya sería suficiente. En números absolutos: se necesitan mínimo 4.396.625 votos por el SÍ, algo más que la mitad de los 7,8 millones que votaron por Juan Manuel Santos en 2014 en la segunda vuelta para la presidencia.

Por lo tanto, es probable que el mecanismo de refrendación de los acuerdos de La Habana sea un plebiscito, a no ser que el Tribunal Constitucional, tomando en cuenta que la paz es un derecho constitucional, decida que no se requiere votación popular alguna, puesto que un derecho constitucional no se puede rechazar. Jurídicamente sería lo más fácil, pero considerando que en la realidad colombiana el derecho a la paz no se ha podido garantizar en el último medio siglo y que, además, los acuerdos generan algo más que controversia entre la población, una legitimación política y social explícita tendría sus ventajas.

¿Qué significa la implementación de los acuerdos?

El alcance de la agenda de negociaciones es bastante limitado. La prioridad es prescindir del uso de las armas en la confrontación política y social. Para facilitarle a las FARC la dejación de las armas, se les garantiza la participación política. Además, las FARC lograron algunas de sus reivindicaciones, por ejemplo en relación con temas de tierra, lo que les da la posibilidad de regresar a la vida civil con la cabeza en alto y la satisfacción de haber alcanzado algo. Por otra parte, los acuerdos sobre reconocimiento y reparación de las víctimas, así como las penas previstas de la justicia transicional, deberían ayudar a que la sociedad acepte los acuerdos y la reintegración de los combatientes de las FARC a la vida civil.

Sin embargo, más allá de esta limitada interpretación, se trata de algo más esencial: se trata de que el Estado colombiano recupere el monopolio de la fuerza, de que el Estado de Derecho se extienda en todo el territorio nacional, y de que las reglas del juego de una economía de mercado formal se impongan sobre economías ilegales como el narcotráfico y la minería ilegal.

Si todo sale bien, las FARC ya no serán un obstáculo en el proceso de construcción de país. No obstante, es cuestionable si en efecto las FARC han sido el obstáculo decisivo para este proceso, o si las FARC en las últimas décadas simplemente han aprovechado en beneficio de sus intereses la poca presencia del Estado en las zonas periféricas. El hecho es que han llenado un vacío y a la vez han tomado el control sobre gran parte de las economías ilícitas. Debido a la naturaleza de estos negocios, no existen cifras exactas confiables, pero según algunas fuentes, la participación de las FARC en el negocio del narcotráfico y otras economías ilícitas -como la explotación ilegal de materias primas- podría llegar a un 50%. Además, en por lo menos 100 de 1.100 municipios del país son las fuerzas que determinan la vida pública y privada. No son solamente un factor de violencia, sino un factor del orden dentro de un sistema de poder local que involucra a las élites locales en una mezcla de actividades legales e ilegales que incluso posibilita una cierta movilidad social. Y esto justamente a aquellos que por lo general no tienen casi ninguna posibilidad de ascender dentro de la excluyente sociedad colombiana.

En todo caso, lo que no puede suceder en los próximos meses y años es que al retirarse las FARC de sus centros de poder se genere de nuevo un vacío. Porque un vacío de esta naturaleza en zonas periféricas del país, dominadas por la economía ilegal, se llenará rápidamente: las posibles ganancias y un mejor estatus social son demasiado atrayentes. Si, además, diversos grupos se disputan estos territorios, la paz podría en efecto ser peor que la guerra.

¿Qué se debe hacer y cuándo?

En los primeros dos años tras la firma de los acuerdos, se determinará el rumbo que tomará el Proceso de Paz. En esta primera fase del posconflicto todos los actores sociales que apoyan la paz no pueden permitirse el fracaso. En primer lugar, por supuesto, el gobierno y las instituciones públicas.

En estos meses también debe generarse un apoyo masivo al proceso de paz por parte de diversos sectores de la sociedad. Colombia está todavía muy lejos de tener a toda la población a favor de las negociaciones y del proceso de paz. Según una encuesta reciente entre 1.200 personas en las cinco ciudades principales del país, solamente un 36% piensa que las negociaciones van por buen camino y solo un 54% apoya el proceso de paz. (Gallup, publicado el 2.3.2016 en varios periódicos). Aún más escépticos se muestran los encuestados cuando se trata de las FARC: más del 90% tiene una opinión desfavorable de ellas.

Para consolidar cuanto antes el proceso de paz, es necesario un programa amplio que incluya los siguientes elementos fundamentales:

• La reintegración pacífica de los combatientes de las FARC a la vida civil, lo que incluye garantías de seguridad, perspectivas económicas y posibilidades de participación política.
• Inmediata expansión de la presencia de instituciones del Estado en las zonas periféricas; esto se refiere a las fuerzas de seguridad (ejército y policía), justicia y administración pública así como instituciones del Estado social (escuelas, puestos de salud, etc.)
• Integración de las zonas periféricas en la economía nacional, principalmente mejorando las condiciones de comunicación y transporte (carreteras rurales) y controlando las economías ilegales.

Todos estos desafíos tienen que ser enfrentados a la vez y rápidamente. Si bien no todos los problemas se pueden resolver inmediatamente y por completo, tiene que haber avances visibles cuanto antes en todas las áreas. Solamente así se podrá evitar, por un lado, la pérdida de confianza y de apoyo en el proceso y consolidación de la paz y, por otro, la expansión del poder de las bandas criminales (bacrim), especialmente en los antiguos dominios económicos y territoriales de las FARC. Las bacrim de hecho ya están listas para ocupar este espacio, y en la actualidad representan con miles de miembros armados una amenaza para la estabilidad social, igual de grave que la de las FARC y el ELN.

Para los posibles disidentes de las FARC las bacrim son una opción atractiva: quien no quiera regresar a la vida civil o fracase en el intento de hacerlo, muy probablemente encontrará más fácilmente un nuevo refugio en estas bandas que en el ELN o fundando pequeñas agrupaciones locales derivadas de las FARC. Esto también es un argumento para no despachar a los combatientes de las FARC con un crédito favorable para la compra de un taxi, sino hacerles ofertas suficientemente atractivas – económica, política, jurídica y territorialmente. Porque aun cuando gran parte de la población sufre con la idea de que el Estado apoye a «ladrones» y «asesinos», los programas de reintegración son la mejor opción, por no decir la única alternativa.

No es suficiente hacer mejoras concretas en las zonas rurales de conflicto. También hay que aplicar una pedagogía de la paz para los habitantes de las ciudades, quienes se han visto menos afectados por el conflicto - con excepción de los millones de desplazados internos - y que sufrieron quizás más por la guerra de carteles de la droga a comienzos de los 90 que por el conflicto con la guerrilla. La población urbana tiene que aceptar que las inversiones públicas en los próximos años serán prioritarias en las zonas de conflicto y que para ello será necesario aportar más que antes. La duda es si existe la disposición de compartir esa carga económica, puesto que la gran mayoría de la población urbana no ve ventajas directas con el proceso de paz.

¿Colombia en el camino hacia la normalidad?

Los retos a los que se enfrenta el proceso de paz en Colombia son por lo tanto considerables. De ahí la importancia de una buena gestión política del proceso. Sería conveniente para la paz, que hubiera una hoja de ruta coherente para la implementación de medidas, recursos institucionales y financieros suficientes -en cantidad y calidad-, consenso social y que líderes influyentes se identificaran con el proceso.

Nadie puede negar que el presidente Juan Manuel Santos en persona se ha puesto al frente de este proyecto, y desde hace años. También la gestión de las negociaciones con las FARC se podría calificar de exitosa, con una mezcla necesaria de determinación y paciencia. Menos positiva es la calificación cuando se trata de lograr un consenso dentro de la sociedad. Las élites más importantes del país apoyan entretanto el proceso – la mayoría de los partidos políticos, de los medios y de la sociedad civil y gran parte del empresariado -, pero la inclusión de los ciudadanos de a pie todavía es deficiente. Para alcanzar la aprobación necesaria para un plebiscito deberían ser suficientes los esfuerzos de movilización de las maquinarias políticas tradicionales; para una paz duradera y socialmente afianzada, el apoyo parece todavía muy débil. Todo esto agravado por las condiciones económicas actuales, las peores de la última década.

El presidente estará en el cargo hasta el 7 de agosto de 2018. Es decir, a partir de la firma del acuerdo con las FARC le quedan todavía alrededor de dos años para darle forma a su «obra de la paz». Sin embargo, en la fase de implementación dependerá de que todos los actores hagan su parte. Hay sobre todo escepticismo en relación con las capacidades y prioridades de muchas autoridades locales, de las cuales una parte nada despreciable se las había arreglado bien con el conflicto.

A los próximos presidentes les corresponde darle continuidad al proceso para consolidar la paz de manera duradera y hacer frente a los problemas que no fueron explícitamente tratados en la agenda de las negociaciones, y que, no obstante, son fundamentales para resolver el conflicto social en Colombia. Entre ellos y sobre todo, la concentración del poder económico, social y político, en otras palabras la tremenda desigualdad social del país.

No es muy probable que las élites políticas toquen el campo de la exclusión, ya que ellos mismos son actores privilegiados de este sistema. En el mejor de los casos se puede esperar un arreglo lampedusiano: «Se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto cambi». «Si queremos que todo siga como está, necesitamos que todo cambie».

Aunque suene paradójico: un «statu quo 2.0» de estas características sería ya un progreso con relación al «statu quo 1.0». Con la terminación del conflicto armado llega la esperanza de que los movimientos políticos y sociales que critican el sistema dominante excluyente no se vean incriminados como cercanos al terrorismo de las FARC. Si bien es verdad que a mediano plazo no hay que contar con que un obrero metalmecánico o un exguerrillero lleguen a la presidencia del país, puede ser que el espectro político de centro-izquierda logre el salto al 20% en las próximas elecciones parlamentarias. Las cosas de palacio van despacio.

Traducción del documento de trabajo titulado «Stolpersteine auf dem Friedensweg: Die Perspektiven für den Friedensprozess in Kolumbien», publicado por la Friedrich-Ebert-Stiftung en Berlín. Traducción: María Cristina Franco