Este estudo pretende explicar o novo intervencionismo brasileiro, à luz das orientações de política externa e do modelo de atuação internacional que inspiraram a recente intervenção do governo Lula nos assuntos internos de Honduras. O objetivo de ações como essa tem sido invariavelmente estabelecer e consolidar a liderança brasileira, mais especificamente o papel de liderança que o presidente Lula julga ser o seu no contexto internacional. A reversão ou, pelo menos, a contenção da crise e o restabelecimento da normalidade são, com isso, colocados em plano secundário.O modelo seguido é o de uma liderança hegemônica, unilateral, principista e sem concessões, que transforma cada intervenção em um jogo de soma zero; que acirra os conflitos, tende a alastrá-los, provocando o envolvimento de novos atores; e que inviabiliza ou, pelo menos, retarda a reversão da crise.

A primeira parte do artigo descreve como esse modelo prevaleceu em crises precedentes na América do Sul, nas quais a atuação do Brasil o desqualificou como mediador e, embora a crise tenha sido contida, o conflito manteve-se em estado latente. Conclui-se que a intervenção na crise de Honduras seguiu o mesmo padrão, provocou um risco nada desprezível de prolongamento do impasse, e resultou numa situação em que o sucesso das negociações, finalmente iniciadas, implicou a exclusão do Brasil de qualquer papel relevante.

A segunda parte mostra como evoluiu a questão da intervenção em assuntos de terceiros países, dentro da política externa brasileira, e como ela se situa dentro da diplomacia do presidente Lula. Aponta uma oposição ponto a ponto entre o neo-intervencionismo do governo Lula e as políticas anteriormente adotadas, particularmente durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Discute os custos inerentes ao intervencionismo, tanto de imediato como os que poderão advir no futuro. Conclui que, caso essa política não seja revertida – e provavelmente não o será no atual governo – haveria riscos de enveredar o país na trilha de um isolamento diplomático análogo ao ocorrido ao longo dos anos 70 e início dos anos 80.

Primeira parte

O incidente em que o governo brasileiro se envolveu em Tegucigalpa pode parecer loucura, mas tem método. Em todas as crises recentes em que o governo Lula se envolveu na América do Sul, ele o fez movido por uma obsessão pela liderança. Com isso, os objetivos essenciais da intervenção em uma crise externa – conter, circunscrever e, se possível, reverter a crise – tornam-se secundários e se inviabilizam.

Concorreu para tanto a concepção de liderança como um exercício de hegemonia. Com isso, a busca da liderança pela liderança dificulta a resolução da crise, e o modelo de liderança hegemônica desqualifica o Brasil como mediador e diminui a possibilidade de um jogo em que todos ganhem.

No episódio da invasão do território equatoriano por forças colombianas, para eliminar um santuário das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), o interesse vital do Brasil deveria ser o de restabelecer a estabilidade na região. O primeiro objetivo seria o de conter o conflito e impedir que ele se desdobrasse em novas operações militares. O segundo seria o de circunscrever o conflito, impedindo que ele se alastrasse para outros países. E o terceiro seria o de reverter a crise, fazendo com que as relações entre as partes voltassem à normalidade.

Evitar iniciativas improvisadas não implica omitir-se. O Papa não tem poder de intervenção, mas não se omite, ele lamenta. O ideal, para qualquer estado que não tenha interesse vital em agravar e prolongar a crise, seria lamentar sem tomar partido ou, no máximo, alertar contra o uso da força. Como o governo brasileiro sempre fez por ocasião das intervenções militares dos EUA que não interessava apoiar, nem convinha condenar: lamentou.

O que fez o governo Lula e sua diplomacia? Tomou partido precipitadamente, condenando o governo colombiano, desqualificando-se como mediador. Os pronunciamentos do chanceler foram agressivos, contribuindo para uma radicalização de posições. Não fez nenhum gesto para evitar que o conflito se alastrasse, com o envolvimento de Evo Morales e Hugo Chávez, nem muito menos condenou ou sequer lamentou as ameaças que ambos fizeram de escalar o conflito.

O governo colombiano não constitui, em si mesmo, uma ameaça para os interesses nacionais. Existem, entretanto, ameaças decorrentes da existência de conflito armado e do narcotráfico naquele país. Portanto, o governo brasileiro deveria, no seu próprio interesse, contribuir para conter essas ameaças, inclusive provenientes de conflitos fronteiriços com países, como o Equador e a Venezuela, que apoiam direta ou indiretamente a narcoguerrilha, e não isolá-lo na região.

No episódio das bases americanas na Colômbia, repetiu-se cenário idêntico. O governo brasileiro condenou a Colômbia e o acordo militar com os EUA antes de se inteirar da situação, desqualificando-se novamente como mediador. Os pronunciamentos do chanceler Celso Amorim foram extremamente agressivos, o presidente da Colômbia, Álvaro Uribe, foi tratado com ironia e desacreditado publicamente por Celso Amorim e pelo presidente Lula, radicalizando em vez de conter o conflito.

Numa atitude inversa ao que se espera numa intervenção dessa natureza, o governo Lula buscou alastrar o conflito em vez de circunscrevê-lo, levando a crise para o âmbito do Conselho de Defesa da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), um fórum criado por iniciativa brasileira, supostamente para instilar confiança e cooperação entre as forças armadas do subcontinente. A reunião inaugural e a segunda reunião do Conselho foram integralmente dedicadas a pressionar e a isolar a Colômbia na região.

Buscando a liderança por ela mesma e não como instrumento de resolução de crise, e mirando-se num modelo de liderança hegemônica como um jogo de soma zero, Lula e sua diplomacia acirraram em vez de conter os conflitos em que se envolveram, alastraram-nos em vez de circunscrevê-los, e acabaram por prolongá-los senão os perpetuaram. E o fizeram macaqueando a pior forma de «liderança» que tornou o governo Bush um ícone da incompetência global. Ou, se quisermos um modelo do qual não temos saudades, podemos evocar Teddy Roosevelt e a política do Big Stick, empregada particularmente na América Central. A diferença é que seu lema era «Fale manso e ande com um porrete», e tanto Celso Amorim quanto Lula parecem gostar de falar grosso.

O episódio da volta do presidente impedido de Honduras, Manuel Zelaya, a Tegucigalpa, homiziando-se na sede da missão brasileira, traz nova luz à power politics da era Lula. O cenário é o mesmo: a condenação foi intempestiva, o tom tem sido agressivo e foram tomadas medidas radicais, de rompimento de relações diplomáticas e consulares.

Lula e sua diplomacia têm exercido pressão continuada sobre a Organização dos Estados Americanos (OEA), o governo Obama, e a própria Organização das Naçoes Unidas (ONU), levando a um alastramento da crise, quando seria de nosso interesse circunscrevê-la à OEA. Tampouco buscou conter os governos da Venezuela, da Argentina e da Nicarágua, em aventuras sucessivas de Zelaya. A certeza de que sua volta comportaria alto risco de confrontação armada, uma tragédia para o povo hondurenho, em nada inspirou, na diplomacia de Lula, a cautela e o horror da improvisação que foram, desde sempre, a marca registrada do Itamaraty.

Assim sendo, mesmo dando ao chanceler um crédito que ele não tem feito por merecer, o pouco que é público e notório sobre o envolvimento do coronel golpista Hugo Chávez no santuário outorgado a Zelaya sugere uma hipótese que se aplica igualmente aos episódios anteriores. A única explicação para a obsessão da liderança, e para o radicalismo com que tem sido exercida por Lula, é o fator Chávez. Cada vez que o caudilho bolivariano provoca ou acirra uma crise, Lula não suporta ficar atrás e, dada a concepção de liderança que ele compartilha com essa diplomacia feita à sua imagem e semelhança, procura avançar mais rápido, mais longe e com mais radicalismo do que seu invejado alter-ego andino.

Resta examinar como esse ativismo intervencionista se inscreve na política externa brasileira. É o que faremos a seguir.

Segunda parte

Diferentemente do que é propalado pelo Itamaraty, o maior ou menor grau de interferência do Brasil nos problemas da região tem variado muito e não obedece a um princípio rígido e imutável. Muda em função das percepções sobre ameaças externas aos seus interesses vitais, e não em função de ideais ou princípios.

Breve histórico. No Império, o Brasil foi intervencionista e moveu guerras contra os vizinhos imediatos do Cone Sul, até o fim da Guerra do Paraguai. Depois do advento da República, no início do século, constatando o papel crescente dos EUA como principal parceiro comercial do Brasil, o Barão do Rio Branco estabeleceu uma aliança tácita com a nova potência mundial emergente, apoiando suas intervenções no continente em troca de um apoio americano à normalização de nossas pretensões territoriais. Considerando os governos latino-americanos instáveis, corruptos e inconfiáveis, manteve-se afastado dos conflitos regionais e tratou de normalizar nossas fronteiras mediante acordos bilaterais.

No entre-guerras, o Brasil manteve suas opções abertas entre os dois campos, até ser obrigado a aderir à aliança anglo-americana para evitar uma intervenção direta dos EUA. No pós-guerra os novos compromissos globais dos EUA, assumidos em detrimento de seus compromissos regionais, provocaram um ressentimento profundo na elite brasileira, que permanece latente até hoje, com a nostalgia de um plano Marshall que não veio e de um esperado compartilhamento dos segredos nucleares¹.

Não-intervenção na Guerra Fria. Até o final da década de 80, o Brasil adotou uma política estrita de não-intervenção a fim de evitar o risco de precedentes para uma intervenção militar dos EUA no Brasil e em seu entorno imediato. No que diz respeito à interferência em assuntos domésticos de terceiros países, essa política chegou ao ponto de abolir o reconhecimento de novos governos no caso de sucessões duvidosas ou golpes de Estado. O Brasil não dava nenhuma declaração formal de reconhecimento do novo governo, limitando-se a constatar se as autoridades detinham ou não o controle da situação e mantinham a normalidade das atividades, sem considerar a legitimidade ou não do poder exercido.

Isso lhe permitiu, entre outras coisas, negar-se a tomar parte nas guerras da Coreia e do Vietnã, apesar das enormes pressões americanas, com a única exceção da participação de tropas brasileiras na invasão da República Dominicana, durante o período militar. Essa doutrina de não-intervenção também deu a justificativa para o regime militar se furtar a qualquer tipo de compromisso internacional com temas como direitos humanos, direitos das populações indígenas, proteção do meio-ambiente, gestão comum de cursos d’água – como no caso do conflito com a Argentina em torno da construção de Itaipu – sem mencionar direitos da mulher e das crianças, extradição de criminosos comuns, etc².

O «dever de ingerência». Com o processo de redemocratização no continente, e o fim da Guerra Fria, surgiu um movimento de reforma da Carta da OEA, que vinha funcionando como um sistema de vetos mútuos desde a expulsão de Cuba e com a generalização de regimes militares na América Latina. O objetivo era torná-la um instrumento minimamente eficaz para enfrentar ameaças como o retrocesso das democracias, e para apoiar políticas de integração comercial, abertura econômica, etc. Apesar do papel mais benigno representado pelo governo americano nesse período, o Brasil relutou muito antes de aderir ao movimento de reforma, e particularmente à nova cláusula democrática. Esse instrumento deu poderes ao Secretário Geral da OEA para relatar ex-officio qualquer risco de ameaça às instituições democráticas em qualquer país-membro, e para convocar imediatamente uma reunião de chanceleres de caráter decisório para adotar medidas de contenção do processo golpista em andamento.

Nos anos que se seguiram, devido ao forte impulso de internacionalização da economia e com o objetivo de atrair investimentos e tecnologia e de abrir mercados, o Brasil foi aceitando, paulatinamente, ajustar-se a demandas externas nos diversos temas sensíveis em que era considerado em débito pela comunidade internacional, o que pode ser simbolizado com a decisão de sediar a Rio-92.

Quanto à intervenção direta na política doméstica de outros países, a relutância brasileira só foi quebrada a partir de 1994, quando o Brasil reverteu duas tentativas de golpe no Paraguai, em ação coordenada com os EUA, e abortou, em oposição aos EUA e à OEA, a deposição à força de Alberto Fujimori, dando lugar a novas eleições que o afastaram definitivamente do poder, sem ruptura, no entanto, da ordem constitucional³.

Até o fim do mandato de Fernando Henrique Cardoso, o «dever de ingerência» era invocado apenas tacitamente para justificar a intervenção diplomática brasileira em situações com as seguintes características:

- o país alvo se encontrava na vizinhança direta e na área de influência imediata do Brasil, que seria afetado diretamente pelos efeitos de instabilidade provocados pela crise; - o Brasil detinha um mandato específico (cláusula democrática do Mercosul) ou fazia parte de uma organização com mandato legítimo para atuar (cláusula democrática da OEA); - a atuação do Brasil era orientada no sentido de abortar o processo de ruptura da normalidade constitucional, reverter a crise e obter garantias de respeito às normas restabelecidas e aos acordos entre as partes; - os objetivos buscados eram estritamente proporcionais aos recursos de poder que o país e seus parceiros eram capazes de mobilizar para obter o assentimento das partes em conflito; - o Brasil atuou sempre de forma cautelosa, coberta pelo sigilo diplomático e em conjunto com terceiros países interventores, e não buscava ostensivamente o protagonismo nem tinha o objetivo de ditar condições, mas sim de obter um acordo, sempre dentro do quadro de normalidade constitucional.

Lula e sua diplomacia intervencionista

No governo Lula o «dever de ingerência» passou a aplicar-se como um componente intrínseco das relações bilaterais, regionais e multilaterais com poucas e conspícuas exceções. Entendido como componente constitutivo, espécie de atributo inerente da «liderança» que o governo Lula considera uma prerrogativa sua, o «dever de ingerência» tem sido invocado em todas as dimensões da política externa do país.

Com isso, a intervenção direta em assuntos domésticos tornou-se mais frequente, e nela a busca da liderança se tornou fator de distorção da ação diplomática brasileira, em flagrante contraste com o período anterior. Algumas intervenções em crises intrinsecamente domésticas permitem entender melhor a mudança, seus limites e os riscos que dela decorrem.

O neo-intervencionismo começou ainda no período de transição do governo eleito, na crise do golpe de Estado abortado na Venezuela, quando Lula, então presidente-eleito, enviou seu futuro assessor de Relações Internacionais, Marco Aurélio Garcia, em missão àquele país, marcada por confusão conceitual só comparável à que se manifestou na «hospedagem» concedida mais tarde ao presidente impedido de Honduras, Manuel Zelaya, na embaixada brasileira em Tegucigalpa. Como não podia ser o enviado oficial de um governo ainda não empossado, seria admissível que Garcia se apresentasse como em missão extra-oficial, como foi o caso da viagem de Bill Clinton à Coreia do Norte. Esta foi uma visita de um ex-presidente e consorte da chefe da diplomacia americana mas, ainda assim, visita de caráter privado.Entretanto, livre dos constrangimentos protocolares do Itamaraty, mas ungido pela autoridade do presidente eleito, Marco Aurélio Garcia procurou abertamente atuar como árbitro e se intitulou mediador. Este encargo designa um terceiro aceito pelas partes para encaminhar reivindicações e propostas de uma para a outra e buscar uma base comum de discussão até chegar a um consenso. E isto sem poder de decisão, sem tomar partido e sem sequer emitir juízos de valor sobre o caráter justo ou injusto das pretensões de ambas. O árbitro é, ao contrário, escolhido pelas partes com prévio consentimento para julgar o contencioso e emitir uma sentença que será necessariamente acatada e cumprida por ambas as partes.

O perfil do envolvimento audacioso de Marco Aurélio Garcia na primeira crise da Venezuela serviu de modelo para todo o intervencionismo posterior da diplomacia do governo Lula em assuntos domésticos de terceiros países, especialmente na América do Sul. Em vez de procurar conter a crise, evitar seu alastramento e, se possível, revertê-la e garantir a continuidade da normalidade, Marco Aurélio tomou partido, arbitrou em favor do lado escolhido e procurou comprometer os recursos de poder do Brasil para garantir a vitória desse lado sobre seus opositores. Pouco importou saber se, como veio a ocorrer na sequência, a vitória sem quartel de Chávez condenou a Venezuela a anos de conflitos, que são periodicamente renovados a cada nova investida da «Revolução Bolivariana» contra os interesses e direitos de seus adversários. O certo é que a nova liderança do Itamaraty, tirando proveito do apoio equivocado e precipitado do governo Bush ao golpe, manobrou todo o tempo para evitar que a intervenção da OEA e de outros países isentos avançasse para uma solução rápida e negociada, visando à preservação das instituições, com concessões de parte a parte, e que garantisse Chávez contra tentativas de golpe, sem deixar de manter as prerrogativas da oposição e as liberdades políticas da população.

O sucesso no apoio decisivo dado ao lado amigo foi interpretado como prova da justeza da nova diplomacia brasileira, e atribuída à supostamente extraordinária capacidade de liderança internacional de Lula. Como resultado, o dever de ingerência deixou de ser subentendido, como no governo anterior, para ser acintoso e definido como prerrogativa e condição sine qua non da liderança. Nos casos subsequentes, especialmente, mas não exclusivamente na América do Sul, as eventuais crises não foram encaradas como ameaças a serem enfrentadas, mas como oportunidades para o exercício da liderança presidencial, segundo o modelo Marco Aurélio, aperfeiçoado por Celso Amorim.Nele, a liderança supostamente exige arbitragem imediata em favor de um dos lados, imposição sem concessões de uma solução unilateral e apoio incondicional ao lado escolhido. O enfoque da intervenção passou a ignorar inteiramente a ameaça de ruptura da ordem constitucional para limitar-se a garantir a vitória do lado amigo e, quando necessário, sua preservação.

Foi assim na Bolívia, quando o governo Lula assistiu impassível à destituição do presidente constitucional, Gonzalo Sánchez de Lozada e, em seguida, à destituição de seu sucessor constitucional, o vice-presidente Carlos Mesa, e mais tarde ao esvaziamento da autoridade do presidente da Corte Suprema, Eduardo Rodríguez, eleito pelo Congresso para sucedê-lo. Enquanto isso, o governo Lula prestava total apoio moral e material à rebelião comandada por Evo Morales para depor, um a um, os presidentes constitucionais.

Foi assim também no Equador, quando o presidente constitucional Lucio Gutiérrez fez o percurso inverso ao de Zelaya em Honduras. Eleito por uma coalizão de partidos de esquerda e de representantes indígenas, Gutiérrez inclinou-se mais tarde por um governo conservador, perdeu o apoio dos militares e foi destituído pelo Congresso, em reunião semi-clandestina, sob alegação de abandono do posto.

Lula e sua diplomacia também deram ao presidente constitucional do Equador o tratamento inverso ao dado ao de Honduras, Manuel Zelaya. Longe de condenar o golpe, como fez em Honduras, e exigir a reinstalação do presidente deposto, ou de apoiar o presidente em sua resistência e obter a reversão do golpe, Lula mandou um avião da FAB resgatar o presidente, asilado na embaixada brasileira, e trouxe-o para o Brasil em circunstâncias nunca bem esclarecidas, cheia de lances rocambolescos, tornando a destituição um fato consumado.

Em nome do mesmo dever de ingerência, Lula e sua diplomacia atuam com objetivos que nada têm a ver com a defesa de direitos universais e valores globais que, na concepção hoje dominante na comunidade internacional, poderia justificar a intervenção de terceiros nos assuntos internos de Estados soberanos, e que ademais são incompatíveis com aqueles que orientaram a diplomacia brasileira até então:- com exceção da Bolívia, os países em cujas crises internas Lula se envolveu não eram vizinhos nem estavam em nossa área de influência imediata;- o Brasil não tinha um mandato específico para atuar e, embora fizesse parte da OEA – esta sim com mandato estabelecido na cláusula democrática – agiu unilateralmente; - com exceção do caso de Honduras, o Brasil se isentou de tentar reverter a crise e de oferecer garantias de respeito às normas estabelecidas mas, ao contrário, omitiu-se ou, pior, facilitou a ruptura da ordem constitucional;- frequentemente, o governo brasileiro procurou intervir em crises que não afetavam nem remotamente nossos interesses vitais e que, por sua distância, complexidade ou pelos recursos bélicos envolvidos, estavam muito acima da capacidade brasileira de mobilização de recursos de poder, como no affair Zelaya, ou na tentativa de «mediar» o conflito israelo-palestino, ou de monitorar as eleições no Zimbábue, ou de emprestar legitimidade à controversa eleição presidencial no Irã, ou ainda de mobilizar o Conselho de Segurança para solucionar o impasse a que nosso envolvimento com as ambições pessoais de Zelaya condenou o país;- Lula e sua diplomacia atuaram de forma precipitada e improvisada, buscando ostensivamente o protagonismo sob forma de liderança hegemônica auto-atribuída, desqualificando-se para um papel de mediador.

Os custos não se fizeram esperar. O Brasil ficou de mãos atadas em Tegucigalpa, dependendo de terceiros para livrar-se do quiproquó da «hospedagem» a Zelaya, cuja superação não está no topo da agenda de nenhum dos atores envolvidos nas negociações em Honduras. Com isso, de protagonista que pretendia ser, o governo Lula sairá como observador desprivilegiado da crise. E só sairá depois que tudo o mais for arranjado. A conspícua ausência de Celso Amorim da lista de chanceleres que compõem a missão comandada pelo Secretário Geral da OEA, e o papel crescente do embaixador americano nas negociações, falam por si sós.

Pela primeira vez em décadas, a despeito do extenso contencioso que viemos mantendo na OMC, das negociações conflituosas da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), das divergências nos temas de direitos humanos, não-proliferação, condenação a regimes considerados renegados, como o Zimbábue e o Sudão, o governo brasileiro teve que ouvir calado uma reprimenda em regra feita por membros do governo americano, uma em privado, no Conselho de Segurança, e outra em público, na OEA.Não faltarão conflitos na região, particularmente envolvendo os regimes neo-bolivarianos com regimes cuja cooperação é considerada vital para os interesses globais e regionais dos EUA. Se nossa política não for revista – e tudo indica que não será, pois, juntamente com a política monetária e cambial, é a única que conta com apoio inquebrantável e monitoramento pessoal de Lula – o papel moderador e construtivo atribuído pelos países ricos ao governo Lula mostrará seu caráter cosmético.

Se a isso somarmos as novas suspeitas levantadas com relação a nossas disposições para cumprir ou não nossos compromissos sob a égide do Tratado de Não Proliferação Nuclear, a aproximação aparentemente gratuita com países como o Irã e a Coreia do Norte, sem falar na pouca inclinação do governo Lula para contribuir seriamente para a diminuição da poluição ambiental e a contenção das mudanças climáticas, as consequências poderão ser mais graves. Poderemos colocar-nos novamente no caminho que nos levou ao isolamento diplomático generalizado dos anos 70 e início dos 80, sob regime militar⁴.

Nossas condições econômicas e financeiras, entretanto, estão nas antípodas daquele período. Qualquer coisa que afete nossa economia, nossa moeda e, em menor medida, nosso comércio, tem impacto não desprezível na economia mundial. Quer queira quer não, o mundo terá que aprender a ser mais tolerante com eventuais desmandos do governo brasileiro. Mas existe uma diferença significativa entre tolerância e torcida a favor: o preço a pagar é sempre maior.