Tema central

La Unión Europea como actor global Políticas de defensa, paz y soft power

- asumir más responsabilidad en materia de seguridad y defensa propia, con ayuda del Plan de Implementación para la Seguridad y la Defensa del seae, donde se plantean nuevos objetivos y exigencias; - desarrollar nuevas capacidades de defensa para los Estados miembros y la industria de defensa mediante la ejecución del Plan de Acción de Defensa de la Comisión Europea, que allana el camino a nuevos instrumentos de financiación; - implementar propuestas concretas para el cumplimiento de los objetivos acordados en la declaración conjunta de la ue y la otan de la Cumbre de la otan celebrada en Varsovia en julio de 2016.

Las propuestas mencionadas anteriormente se describen con más detalle en el «Documento de reflexión sobre el futuro de la defensa europea»11, que se publicó junto con el Libro Blanco sobre el futuro de Europa de la Comisión Europea12. El libro incluye los siguientes pasos concretos a seguir para una mayor integración: creación de un cuartel central europeo (planeamiento militar y capacidad de ejecución); implementación de un proceso de revisión anual que evalúe las actividades de defensa de los Estados miembros; creación de un fondo de defensa europeo para financiar proyectos armamentísticos conjuntos y la Cooperación Estructurada Permanente (pesco, por sus siglas en inglés), que les posibilitaría a los grupos de Estados miembros que participan en ella proceder más rápidamente que aquellos que no lo hacen en su trabajo de cooperación en materia de seguridad. Estos elementos forman en conjunto un paquete que apunta a mejorar la seguridad de la Unión y de sus ciudadanos13.

Hacia una Unión de Defensa Europea

Más allá de los cambios geopolíticos mencionados, de la aprobación de una nueva «estrategia global» y de las iniciativas de seguridad y defensa implementadas desde fines de 2013, el resultado del referéndum en favor del «Brexit» y la elección de Trump como presidente de eeuu –el aliado más importante– fueron al mismo tiempo un shock y un estímulo para llevar adelante cambios14. Desde entonces, la ue y sus Estados miembros están implementando sus iniciativas para poder tener una Unión de Defensa Europea más resolutiva.

Las condiciones materiales para ello ya están dadas. Los Estados miembros de la Unión gastan alrededor de 200.000 millones de euros por año en defensa para financiar a 28 ejércitos con 1,5 millones de soldados, que intentan conservar sus habilidades militares sin éxito. El número de soldados es mayor que el del ejército estadounidense y el gasto es aproximadamente el triple de lo que gasta Rusia en seguridad. Se calcula que se desperdician por año alrededor de 26.000 millones de euros por la falta de coordinación en políticas de defensa, según un informe de 2013 elaborado por el Parlamento Europeo. Y las pérdidas podrían aumentar mucho más si continúan empeorando las condiciones para tener una política de seguridad más eficiente. La capacidad de acción en este ámbito no es primordialmente una cuestión de dinero sino de voluntad política. A fin de cuentas, se trata de saber si los Estados miembros están dispuestos, y hasta qué punto, a ceder en un área tan central de soberanía nacional como es la defensa, y si desean organizarse de manera eficaz, colaborativa y conjunta en un sistema de pooling and sharing (puesta en común y uso compartido). Esto significaría que, en casos concretos, especialmente cuando se necesiten capacidades militares complejas, estas capacidades solo existirán dentro del marco de la ue y ya no a escala nacional. El tiempo dirá si existe la confianza política entre los europeos para llevar adelante estos cambios.

Algunos Estados miembros de la ue están pensando hace tiempo en esta dirección; han participado en discusiones públicas y se han imaginado la posibilidad de crear una institución dentro de la Unión dedicada a la defensa, con el objetivo a largo plazo de tener un ejército europeo, y esto ha causado un revuelo. Sin embargo, desde principios del otoño de 2016, la expresión «ejército europeo» está desapareciendo poco a poco de los comunicados de prensa de los gobiernos, lo que demuestra un distanciamiento de esta meta. Los países nórdicos y de Europa del Este son los que han expresado dudas y están más bien a favor de fortalecer el rol de la otan y de un accionar europeo coordinado y consistente. El miedo de los socios pequeños de tener una Europa a dos velocidades, en la que ellos serían dejados de lado, es comprensible pero innecesario. Si algunos integrantes de la ue quisieran avanzar con este tema –por ejemplo, dentro del marco de la pesco, que luego de la salida de la ue de los británicos, hasta ahora resistentes, sería nuevamente posible–, se podría organizar de tal manera que los Estados miembros puedan unirse a iniciativas o salir en cualquier momento de ellas. El concepto de naciones marco (framework nations) introducido por Alemania y la otan es equivalente al concepto de cooperación pesco propuesto en 2009 en el Tratado de Lisboa y permitiría una buena integración de la pcsd con los planes existentes de la otan.

Teniendo en cuenta los actuales conflictos políticos y económicos dentro de la ue, las consecuencias aún no calculables del «Brexit» y los distintos intereses, tradiciones y culturas de defensa dentro de Europa, se debería crear con cautela una unión de defensa o un ejército conjunto de manera top-down (de arriba hacia abajo). Y esto debería complementarse con un enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba), con cooperaciones bilaterales y multilaterales, o con grupos de Estados miembros, en materia de seguridad y defensa. Esto ya está ocurriendo en muchos más ámbitos de los que el público y los políticos mismos conocen15.

¡Son los Estados miembros, estúpido!

Mediante la Estrategia Global y los planteamientos mencionados anteriormente para su implementación, las instituciones de la ue y la otan han logrado en poco tiempo crear las condiciones necesarias para hacer progresos cualitativos en sus políticas de seguridad y defensa. Bruselas ha sido utilizada muy a menudo como chivo expiatorio para justificar los errores cometidos en políticas nacionales, pero en este caso ha logrado resultados concretos. Ahora se necesitan países miembros que continúen avanzando en este proyecto de defensa. Si bien los británicos eran uno de los grandes bloqueadores de la pcsd y ahora se irán de la ue, su postura de bloqueadores categóricos en materia de política exterior y de seguridad también tapaba las diferencias entre los Estados miembros restantes. Y estas diferencias existen no solo entre los países grandes y chicos, o entre el norte y el sur. Por ejemplo, las ideas de Alemania y Francia sobre el desarrollo de la pcsd no son congruentes cuando se las analiza en detalle. Las expectativas y los intereses básicos son absolutamente divergentes. Hasta ahora ha sido posible ocultar estas diferencias en los debates amistosos y los documentos conjuntos porque de todos modos los británicos impedían cualquier intento de implementación del plan. Pero ya no se podrá evitar que Alemania y Francia, como el resto de los Estados miembros, lleven adelante una discusión abierta sobre sus intereses y expectativas. La elección del proeuropeo Emmanuel Macron como presidente de Francia ofrece motivos para ser optimistas.

  • 11.

    Comisión Europea: «Documento de reflexión sobre el futuro de la defensa europea», Bruselas, 7/6/ 2017, disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-defence_es.pdf.

  • 12.

    Comisión Europea: Libro Blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025, Bruselas, 1/3/2017.

  • 13.

    Se le pidió a Mogherini que en un lapso de algunos meses preparara propuestas dentro de este marco temático: desarrollo de capacidades civiles, establecimiento de parámetros para una revisión coordinada anual de la política de defensa por parte de los Estados miembros, desarrollo de la capacidad militar teniendo en cuenta los aspectos relacionados con la investigación, la tecnología y la industria, análisis estratégico para lograr una planificación operativa permanente y capacidad de ejecución, fortalecimiento de la relevancia, funcionalidad y capacidad de despliegue del rapid response toolbox de la ue, elementos y opciones para lograr una pesco que sea inclusiva y basada en un enfoque modular y en una esquematización de proyectos posibles, y un análisis sobre cómo cumplir todos los requisitos del mecanismo de Construcción de Capacidad en Seguridad y Desarrollo (cbsd, por sus siglas en inglés). V. documento disponible en www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-counc... (en inglés).

  • 14.

    V. el artículo de A.M. Kellner en este número de Nueva Sociedad [n. del e.].

  • 15.

    V. el artículo de Hans-Peter Bartels en H.-P. Bartels, A.M. Kellner y U. Optenhögel (eds.): ob. cit.