Tema central

La Unión Europea como actor global Políticas de defensa, paz y soft power

Además, el desarrollo de un contexto de seguridad multilateral ha generado una diversificación de las amenazas, que se extienden a través de esferas políticas, sociales y económicas y que cada vez están más fuertemente interconectadas. Estos riesgos de seguridad no son solo de naturaleza militar, sino que incluyen la proliferación de armas de destrucción masiva, ataques cibernéticos, piratería y amenazas al sector energético y al medio ambiente. A causa de la globalización, estos peligros atraviesan las fronteras de los países y de esta forma ya no se limitan a regiones geográficas particulares. Las fronteras entre la seguridad interna y externa se desdibujan. Actualmente, no hay otro global player que tenga un caos de tal índole con tanta cercanía geográfica.

Política interior de la ue. La crisis financiera y las medidas de austeridad resultantes también han perjudicado de forma considerable las capacidades militares y los recursos de los países miembros de la ue. Sin una amenaza externa y en vista de los costos crecientes de los sistemas armamentísticos y del escepticismo de la opinión pública con respecto a las intervenciones militares, a los gobiernos les cuesta justificar un gasto elevado en defensa o explicar una participación militar en misiones extranjeras. Durante los últimos 10 o 15 años, en la mayoría de los países miembros de la ue los presupuestos de defensa se recortaron drásticamente y de manera no coordinada. Un problema adicional es que cada vez se desdibujan más las fronteras entre la seguridad interna y la externa. Una manifestación de ello es la escalada de la amenaza terrorista en los Estados miembros de la ue, con el trasfondo de la creciente presión de los movimientos migratorios en los países europeos. Las medidas de austeridad también han tenido efecto en la pcsd: todavía no se le ha dado la importancia que se le había otorgado en la estrategia de seguridad en 2003 y, posteriormente, en el Tratado de Lisboa.

Geopolítica. El ascenso económico de los países emergentes, sobre todo de Asia, y las tendencias demográficas a largo plazo causaron un desplazamiento de Europa como centro de la economía mundial. En consecuencia, también cambiaron los gastos de defensa globales. En esta área, eeuu sigue siendo la única superpotencia militar: gasta cerca de cinco veces más que China, que está en segundo lugar. También es líder en el desarrollo de hardware y software, en experiencia en combate y en disponibilidad operacional global. Si bien los países de la ue se encuentran en el grupo puntero en lo que respecta a gastos de defensa y equipamiento de sus ejércitos, se puede observar un desplazamiento de fuerzas hacia los países emergentes, que están ganando terreno y están por alcanzar a los países industriales. Esta nueva confianza de los países emergentes en cuanto a la protección y a la imposición de sus intereses regionales y globales va a generar en el futuro una intensificación de las tensiones y, como consecuencia de ello, habrá mayor inseguridad.

En vistas de que ya no es posible seguir negando los cambios geopolíticos y de que se logró contener la crisis del euro, a partir del otoño de 2013 se empezó a prestar más atención a las políticas de seguridad y defensa. Y mientras hace una década eeuu se oponía al desarrollo de estructuras de defensa autónomas y más fuertes dentro de la ue, ahora los líderes políticos estadounidenses de distintos partidos políticos lo están exigiendo, en especial y de forma incisiva el nuevo presidente Donald Trump.

Durante años, en Bruselas se subestimaron las amenazas a la ue y los líderes políticos ignoraron el estado de ánimo general de la sociedad europea. Esto se pudo observar en el transcurso de los últimos diez años en los resultados de las encuestas, que muestran que un promedio de más de 70% de los ciudadanos está a favor de la implementación de un proyecto europeo amplio de políticas de seguridad y defensa4.

Ajustes institucionales ante una nueva estrategia global

A partir de los acuerdos del Consejo Europeo en diciembre de 2013 y con más fuerza después de las elecciones europeas de 2014, las instituciones de Bruselas empezaron a trabajar para eliminar los déficits acumulados en sus políticas de relaciones exteriores, seguridad y defensa. La ue admitió que las diferencias entre los Estados miembros en lo que respecta a la evaluación de los riesgos y en cuanto a sus intereses en torno de la seguridad habían impedido hasta ahora la creación de una estrategia conjunta y el logro de un acuerdo en lo que respecta a instrumentos y estructuras militares comunes. Se hizo evidente que solo se puede alcanzar una autonomía estratégica fuerte si se generan las condiciones necesarias para que esta surja, como por ejemplo un trabajo más cooperativo entre los Estados miembros en lo que respecta a temáticas relacionadas con la seguridad y la defensa, así como el desarrollo de una industria de defensa internacional y competitiva. Solo así será capaz la Unión de expresar sus intereses en otras áreas centrales de la política (desarrollo, clima, comercio y derechos humanos) y de mostrarse como un actor internacional confiable.

El presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, reconoció esto. Se pronunció en repetidas ocasiones en favor de la creación de un ejército europeo y desde principios de 2015 esta posición tuvo una gran repercusión en la opinión pública. La propuesta causó sentimientos tanto de desaprobación como de aprobación por parte de los países miembros, según el punto de vista de cada uno. Gracias al debate, se puso en evidencia que se trata de un objetivo que solo es posible cumplir a largo plazo. No obstante, la intervención de Juncker ayudó no solo a que los tecnócratas europeos discutieran el tema en público dentro de las communities abocadas a las políticas de seguridad, sino también a que se presentara a un público más amplio y de manera directa.

Paralelamente, se llevaron a cabo cambios concretos para integrar mejor las políticas de relaciones exteriores y de seguridad en las instituciones europeas. Se formaron grupos temáticos de direcciones generales para terminar con la «mentalidad de silo»5 y para posibilitar una comunicación y una toma de decisiones horizontal. Mogherini está a cargo de la coordinación de las direcciones generales de Países Vecinos, Desarrollo, Comercio y Migración y también es vicepresidenta de la Comisión Europea. El desafío de esta doble función es integrar mejor el Servicio Europeo de Acción Exterior (seae) –el cuerpo diplomático de la ue– dentro de este sistema de instituciones. Durante el mandato de la antecesora de Mogherini, Catherine Ashton, el seae era considerado un cuerpo extraño por las instituciones de la ue. Por este motivo, para mandar un mensaje simbólico, al principio de su gestión Mogherini se mudó al edificio Berlaymont, que alberga a la Comisión Europea. De esta forma, dejó claro que el trabajo relacionado con la política exterior y la seguridad implica poder ponerse de acuerdo tanto con los Estados miembros del Consejo como con la Comisión. Pero no quedó satisfecha únicamente con el nivel simbólico.

  • 4.

    V. «Opinión pública en la ue», Standard Eurobarómetro No 83, primavera de 2015, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_publ_en.pdf.

  • 5.

    Tradicionalmente, en el ámbito político de Bruselas la comunicación se produce de manera vertical dentro de cada dirección. En cambio, la comunicación entre los departamentos está menos organizada y las políticas son menos coherentes. Precisamente esto es lo que se quiere superar con la formación de grupos de departamentos que se pongan de acuerdo en los contenidos.