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El «outsider»: Turquía y la utopía europeísta

Cuando en 2004 el Consejo de la Unión Europea aprobó las negociaciones para avanzar en la candidatura de Turquía, se generaron grandes expectativas sobre la incorporación de un país de mayoría musulmana en el principal esquema de integración político y económico occidental. Más de una década después, las perspectivas de su ingreso parecen desvanecidas por la percepción europea de Turquía como un país extraeuropeo y por la misma reticencia turca a causa de cambios en su trayectoria política, en el contexto del régimen de Recep Tayyip Erdoğan y la guerra civil siria.

Julio - Agosto 2017
El «outsider»: Turquía y la utopía europeísta

El candidato perenne

Desde la llegada al poder de Recep Tayyip Erdoğan en 2003 hasta el día de la fecha, Turquía sufrió importantes transformaciones tanto en su política interna como en sus relaciones con la Unión Europea. El «país de los estrechos» se ha convertido progresivamente en parte de una nueva categoría de outsiders en relación con Europa, tanto por la decisión europea de excluirlo como por un cierto grado de decisión propia para mantener mayor autonomía1. Durante una reunión de alto nivel entre el primer ministro turco Binali Yıldırım y su par griego Alexis Tsipras a mediados de junio de 2017, el premier turco expresó que la ue y Turquía anhelan un nuevo comienzo en sus relaciones, con una visión renovada2. Si bien esto marca una expresión de deseo en la dirigencia turca para retomar un camino de diálogo propositivo, lo cierto es que hoy en día las negociaciones para ingresar en la ue se encuentran empantanadas, al mismo tiempo que las relaciones políticas atraviesan uno de sus puntos más bajos en décadas, con acusaciones cruzadas vinculadas a problemas que van desde la lucha contra el terrorismo hasta los derechos humanos. Pese a los dilemas, la ue sigue siendo el primer inversor y socio comercial de Turquía, mientras que Ankara todavía figura como quinto socio comercial europeo.

En una entrevista con el periódico alemán Der Spiegel, el Premio Nobel de Literatura Orhan Pamuk –más popular fuera de Turquía que dentro– presentó la paradoja europea de su país: si Turquía se hubiera convertido en miembro de la ue, los turcos habrían perdido en alguna medida su identidad, así como Europa habría perdido también en alguna medida la suya3. La discusión sobre la identidad, tanto del lado europeo como del turco, ha sido el batifondo en el cual diversos grupos de interés y partidos políticos conservadores –en Europa– y nacionalistas –en Turquía– han transmitido sus demandas en contra del proceso de incorporación. En el pasado reciente, la cuestión de la identidad pasó a un segundo lugar, dadas las fuertes tensiones provocadas por la crisis de refugiados en el Mediterráneo, la agitación política interna previa y posterior al golpe de Estado del 15 de julio de 2016 y las desalentadoras señales procedentes de Bruselas en relación con el proceso de acceso formal.

En uno de los momentos más críticos, en noviembre de 2016, el Parlamento Europeo votó a favor de suspender las negociaciones con Turquía para la adhesión a la ue. Entre los principales argumentos, se subrayó el deterioro de los derechos humanos luego del estado de emergencia impuesto tras el intento de golpe de Estado. Además, miembros del Parlamento Europeo argumentaron que el gobierno turco había utilizado el estado de emergencia para limitar manifestaciones, desplazar funcionarios y detener a representantes políticos de la oposición y periodistas. Si bien el Consejo Europeo no accedió a la suspensión, las relaciones quedaron aún más deterioradas, ya que el gobierno –en el marco de una fuerte ola nacionalista– lo consideró una falta de apoyo a las instituciones democráticas que habían sido violentadas4.

En respuesta, los dirigentes del Partido Justicia y Desarrollo (akp, por sus siglas en turco) adoptaron una línea de confrontación y acusaron a la ue de tener un doble estándar en materia institucional, por la falta de apoyo político luego del intento de golpe y en relación con la lucha contra el terrorismo –en referencia al supuesto respaldo de ciertos países europeos a grupos kurdos–. Explícitamente, Erdoğan expresó en varias ocasiones que la ue necesita a Turquía más de lo que Turquía necesita a la ue, tomando el tema de la crisis migratoria como eje de sus posicionamientos. En estos momentos, Turquía está pasando por una coyuntura extremadamente delicada, caracterizada por las consecuencias de la guerra civil en Siria y el involucramiento regional turco en la crisis del Gran Oriente Medio. Sin embargo, los problemas con la ue no deberían ser encuadrados solamente en el pasado reciente, ya que las turbulencias comenzaron en los años inmediatamente posteriores a la aceptación de Turquía del proceso de acceso. La agenda política turca, originalmente basada en una «europeización» de las normas internas y la política exterior sostenida en la visión de «cero problemas con sus vecinos»5, fue de la mano de las buenas relaciones con la ue hasta que, desde 2007, el presidente francés Nicolas Sarkozy y luego la canciller alemana Angela Merkel decidieron oponerse en tramos claves a la discusión de incorporación de Turquía6. A partir de esa coyuntura, las relaciones nunca se recuperarían y Turquía comenzaría a explorar nuevos rumbos y a alejarse paulatinamente del proyecto europeo. No era la primera vez que sucedía esto. Una de las características de la era Erdoğan han sido los cambios de trayectoria en la agenda internacional. En el denominado «periodo dorado» de la europeización, Turquía se acercó a pasos agigantados a sus pares europeos, lo cual concitó el apoyo de Estados Unidos. Este paradigma planteaba la implementación de reformas políticas y económicas y un cambio en la política exterior en temas sensibles como Chipre o Armenia. La oposición europea a avanzar seriamente con el proceso convirtió a Oriente Medio, los Balcanes, África subsahariana e inclusive América Latina en los nuevos horizontes de la política externa turca. Además, la denominada «primavera árabe» le dio un impulso en 2011 a un proyecto de liderazgo regional en Oriente Medio que se empantanaría –e incluso retrocedería– con el estallido de la guerra civil en Siria y la posterior «guerra fría» regional7. La deseuropeización de la política exterior turca está asociada también a un nuevo rumbo en el ámbito interno, con el desplazamiento de grupos de poder y una creciente centralización política que finalizaría con la elección de Erdoğan como presidente y la concreción de un cambio institucional desde el parlamentarismo hacia el presidencialismo. De todas maneras, el paradigma de la «europeización» siguió vigente como el marco analítico para los expertos, especialmente fuera de Turquía.

Turquía como país extraeuropeo: una agenda compleja

Refugiados. En una playa cercana a la localidad turística de Bodrum, un niño sirio llamado Aylan Kurdi fue encontrado sin vida a principios de septiembre de 2015. A partir de ese momento, la discusión sobre la crisis migratoria en el Mediterráneo tomó un lugar destacado en la agenda bilateral turco-europea. Durante los meses posteriores, la ue y Turquía profundizaron las negociaciones para «controlar» la ola de refugiados que estaba preocupando a la clase política europea. A esa altura, Turquía ya había recibido casi 2,5 millones de refugiados registrados, mientras que a Europa habían llegado por múltiples vías alrededor de 400.0008. En marzo de 2016, entró en vigencia un acuerdo que estipulaba un quid pro quo por el cual los refugiados que llegasen ilegalmente a la ue serían devueltos a Turquía. Por cada persona devuelta, la ue aprobaría el reasentamiento de un refugiado sirio legalmente registrado en Turquía, hasta un límite de 72.000. Además, la ue se comprometía a pagar 6.000 millones de euros en dos tramos, a eximir de visado a los ciudadanos turcos y a avanzar en el proceso de adhesión.

En los meses posteriores, funcionarios del gobierno turco se quejaron de que el acuerdo no había entregado la ayuda financiera prometida lo suficientemente rápido, además de no colaborar para reducir la cantidad de refugiados sirios que viven en Turquía. Un detalle interesante es que parte de los 3.000 millones de euros de ayuda solicitados en el acuerdo para el primer periodo ha sido canalizada por la ue a través de ong en coordinación con el gobierno turco y, hasta mayo de 2017, solo se había desembolsado 25%. También, del lado turco advirtieron el limitado progreso en las disposiciones del acuerdo para mejorar el estatus de Turquía como parte de una unión aduanera con la ue y los pocos avances para eliminar el visado que necesitan los turcos para ingresar en la zona Schengen. La preocupación de que miembros de organizaciones radicales yihadistas viajen a Europa a través de Turquía ha reducido drásticamente la posibilidad de eliminar el visado9. Por último, las disposiciones de reasentamiento no solo se implementaron parcialmente, sino que el sistema voluntario de admisión humanitaria –proceso acelerado para que miembros de la ue admitan voluntariamente a personas desplazadas por el conflicto en Siria– aún no se ha materializado10. En cambio, para la ue el acuerdo surtió efecto y la cantidad de refugiados que arribaban ilegalmente desde Turquía disminuyó de manera significativa.

Para Ankara, Turquía está realizando un esfuerzo denodado en relación con los refugiados, especialmente vinculado a la provisión de servicios públicos, mientras que ha recibido relativamente poco a cambio, más allá del resarcimiento económico. En términos políticos, el gobierno turco ha utilizado la cuestión de los refugiados como una herramienta de presión para que se cumplan todas las partes del acuerdo. La dirigencia del partido gobernante –y el propio Erdoğan– amenazó incluso con abrir las fronteras en noviembre de 201611. Estas declaraciones se dieron en respuesta a la votación no vinculante del Parlamento Europeo que recomendó el fin de las negociaciones de acceso a la ue. De todas maneras, Alemania, Francia y la mayoría de los demás países respaldaron el compromiso asumido y, pese a las dificultades explícitas, el acuerdo sigue vigente. Al menos por el momento.

Golpe fallido. Más allá de la incertidumbre en relación con el acuerdo migratorio, lo cierto es que las relaciones se deterioraron aún más luego del fallido intento de golpe de Estado del 15 de julio de 2016, llevado adelante por círculos gülenistas dentro de las Fuerzas Armadas12. Para las autoridades turcas, la ue no brindó suficiente apoyo tras el golpe. Luego de la implementación del estado de emergencia y la depuración de miles de funcionarios públicos y oficiales del ejército y de las fuerzas de seguridad acusados de vinculación con esta organización, representantes de la ue advirtieron sobre los riesgos democráticos implícitos en estas acciones. Y las declaraciones de una posible reimplantación de la pena de muerte en Turquía13 y la posible suspensión del Convenio Europeo de Derechos Humanos no hicieron más que echar leña al fuego.

A partir del 15 de julio, Bruselas denunció limitaciones a la libertad de prensa, además de detenciones arbitrarias, y puso en duda el compromiso de Turquía con los valores democráticos. El entonces presidente del Parlamento Europeo, Martin Schulz, sugirió que los líderes de la ue podrían optar por imponer sanciones económicas a Turquía y agregó que, si Turquía vota a favor de la pena de muerte, Europa no tendría más remedio que romper las conversaciones14. Por ejemplo, los últimos informes publicados por la Comisión Europea revelan el grado de insatisfacción entre los funcionarios de la ue en relación con la libertad de prensa y la falta de independencia del Poder Judicial15.

Como respuesta, Erdoğan aseguró que Turquía podría renunciar al proceso de adhesión si el bloque no abre nuevos capítulos del proceso e incluso sugirió que su país podría celebrar un referéndum nacional para decidir si continúa o no con las negociaciones. Según la prensa turca, no hubo una condena apropiada en relación con el golpe, al mismo tiempo que hay un descontento por las críticas de algunos países europeos a «los esfuerzos» de Turquía en su guerra contra el Partido de los Trabajadores del Kurdistán (pkk, por sus siglas en turco) y los gülenistas16.

La «desilusión» del gobierno turco con Occidente no solamente se aplica a sus socios europeos, sino también a eeuu y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), a la que se acusa de apoyar a enemigos que trabajan para «desestabilizar» el país. Como alternativa a su horizonte europeísta, han crecido las voces dentro y fuera del gobierno para explorar una opción «eurasianista» mediante el fortalecimiento de los vínculos con Rusia y China. En noviembre de 2016, Turquía se hizo con la presidencia del Club de Energía de la Organización de Cooperación de Shanghái (ocs)17, a la cual un sector ve como una alternativa a la ue y a los vínculos estratégicos con la otan18.

Centralización del poder. El 16 de abril de 2017, en el marco de ásperas discusiones, un referéndum aprobó el proyecto de enmienda constitucional para cambiar el sistema político de un sistema parlamentario a uno presidencialista. El cambio propuesto entrará en vigor en 2019 –cuando se realicen las próximas elecciones– y la enmienda constitucional –con sus 18 cláusulas– producirá un cambio significativo en el funcionamiento del gobierno turco, en el cual la administración presidencial tendrá un rol fundamental. Entre otros elementos, se concede al presidente una función ejecutiva y se elimina la figura del primer ministro, elegido hasta la fecha por el Parlamento.

Hoy en día, los relatos en torno del nuevo sistema presidencialista muestran un importante grado de polarización. Por un lado, los defensores del nuevo sistema argumentan que inaugurará un nuevo periodo de estabilidad y prosperidad en un momento en el que Turquía se ve azotada por enemigos internos y externos. Por el contrario, los opositores al nuevo régimen –representados por los kemalistas del Partido Republicano del Pueblo (chp, por sus siglas en turco) y el prokurdo Partido Democrático de los Pueblos (hdp)– advierten que Turquía se convertirá en un régimen autocrático.

Los prolegómenos del referéndum trajeron una nueva ola de tensión, tanto por la intención del oficialismo de llevar la campaña electoral a las importantes comunidades turcas en Europa, como por la resistencia de varios países de la ue –entre ellos, Holanda y Alemania– a que esto se materializara. La situación llegó a un punto en el cual Holanda prohibió el aterrizaje del avión del ministro turco de Asuntos Exteriores, Mevlüt Çavuşoğlu, quien viajó un mes antes de la votación a Róterdam. Otro ministro turco que había llegado a esa ciudad por tierra también fue expulsado del país y, luego de estos episodios, Çavuşoğlu declaró que Turquía estaba evaluando cancelar el acuerdo de refugiados19. Paradójicamente, este tipo de acciones benefició al oficialismo turco y, tanto en Holanda como en Alemania, los números del referéndum favorecieron al cambio de sistema por amplia mayoría. Luego de la consulta, el informe de observación electoral de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (osce) señaló algunas irregularidades en el referéndum. Frente a ello, Erdoğan subió la apuesta y amenazó con impulsar una nueva consulta, pero esta vez sobre la continuidad del proceso de acceso a la ue.

Además, existen especulaciones acerca de la realización de un potencial referéndum sobre la pena de muerte que significaría la finalización automática de las negociaciones con la ue. Durante un debate sobre la situación en Turquía en abril de 2017, el presidente del Parlamento Europeo, Antonio Tajani, advirtió que la ue no tiene la intención de cerrarle la puerta a Turquía pero que los acontecimientos se están desarrollando en sentido opuesto a la construcción europea, y calificó la pena de muerte como «una línea roja inviolable»20. Sin embargo, la posibilidad de un referéndum semejante parece ser parte de una estrategia interna para lograr mayor apoyo político mediante un discurso nacionalista, en el marco de una sociedad que percibe a Europa con escepticismo y con preocupación por la creciente islamofobia.

Europa sin Turquía: una trayectoria previsible pero transformable

Las encuestas marcan que los europeos no quieren a Turquía como miembro pleno, mientras que en Turquía el interés de ser miembros de la ue ha ido decreciendo21. La ue ya no ocupará el lugar que tuvo en la agenda nacional e internacional durante los años 90 o en el primer mandato del akp, en el cual llevó adelante importantes transformaciones institucionales y económicas en línea con los requerimientos europeos. Si bien la adhesión a la ue –o las relaciones con Europa en el sentido amplio– seguirá siendo una de las preocupaciones turcas, no será la principal. En materia de relaciones exteriores, Turquía se encuentra en el medio de un «triángulo de inestabilidad» entre el Mar Negro bajo hegemonía rusa, la desaparición fáctica de entidades estatales en su frontera sureste –Iraq y Siria– y las tensiones permanentes en el Cáucaso.

Por último, un elemento a destacar de las lecturas que se realizan desde América Latina sobre las vinculaciones entre Turquía y la ue es el excesivo eurocentrismo, sostenido en una imagen distorsionada de la influencia de Bruselas sobre Ankara. Si bien la ue es un actor importante, hoy en día su rol se ha visto desdibujado en el esquema general de la política interna y externa turca. En tiempos de revitalización del poder militar en Eurasia y Oriente Medio, la «potencia normativa» europea ve su rol disminuido en relación con otros actores regionales y globales. La dinámica de la política interna turca –sobre todo la presión para resolver la cuestión kurda– y la necesidad de garantizar un entorno de seguridad regional estable y pacífico en Oriente Medio y el espacio postsoviético adyacente a Turquía son factores más decisivos que la dimensión europea de su política exterior.

Turquía, al menos por ahora, permanece como un socio para la ue, por lo que, aunque la trayectoria interna no esté en consonancia con los principios europeos, ambos espacios seguirán abiertos al diálogo y la cooperación en aquellos temas de agenda en los cuales tengan puntos de convergencia. De todas maneras, los factores que han contribuido a aumentar la grieta entre Ankara y Bruselas probablemente seguirán en vigor, ya que ni la ue está desarrollando la capacidad de absorber a Turquía como un nuevo miembro, ni Turquía está decidida a pagar los costos de la adhesión. Además, Reino Unido –principal interlocutor en la ue y modelo institucional como «socio especial»– se encuentra en proceso de salida22.

Sin embargo, esta coyuntura provee otra oportunidad para replantear las relaciones entre Turquía y Europa desde el nuevo paradigma de la «salvaguardia» –más que de la «europeización»–, en el cual Ankara tendría un potencial rol como socio en Oriente Medio, África del Norte y el Mediterráneo oriental, teniendo en cuenta las nuevas prioridades europeas en materia de lucha contra el terrorismo y el crimen organizado. Entre 1997, cuando la ue rechazó la incorporación de Turquía como candidato, y 2003, las perspectivas de cooperación fueron interpretadas como el fin del proyecto europeísta, pero las dinámicas bilaterales demostraron la posibilidad de encarar otra etapa de cooperación. En este sentido, el acuerdo por los refugiados podría ser considerado una primera experiencia en la dirección de un nuevo paradigma, y quizás no sea la última. La actual crisis no significa que se rompa del todo el vínculo –tradicionalmente complejo– entre turcos y europeos.

  • 1.

    Ariel González Levaggi: es magíster en Ciencia Política y Sociología por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso, sede Buenos Aires). Es candidato a doctor en Relaciones Internacionales y Ciencia Política en la Universidad Koç (Estambul). Compiló el libro América Latina y el Caribe-Turquía: una asociación emergente (Universidad Bahçeşehir, Estambul, 2016).Emiliano Limia: es magíster en Periodismo Digital por la Universidad del Mármara (Estambul) y licenciado en Periodismo por la Universidad de Palermo (Buenos Aires). Ha colaborado con diversos medios de prensa internacionales con artículos sobre Turquía y Oriente Medio.Palabras claves: derechos humanos, refugiados, Recep Tayyip Erdoğan, Turquía, Unión Europea.. Richard Sakwa: «Russia and Turkey: Rethinking Europe to Contest Outsider Status» en Russie Nei Visions No 51, 2010.

  • 2.

    «Turkey Wants a Fresh Start with eu, says pm Yıldırım» en Hürriyet Daily News, 20/6/2017.

  • 3.

    «Orhan Pamuk and the Turkish Paradox» en Der Spiegel, 21/10/2005.

  • 4.

    El apoyo de diversos sectores sociales y políticos colaboró con la permanencia de Erdoğan en el poder, más allá del soporte mayoritario en las fuerzas armadas y de seguridad. De todas maneras, las cifras de apoyo expresadas en el referéndum del 16 de abril de 2017, que tenía como objeto principal la modificación del sistema político, muestran que la polarización política sigue intacta entre aquellos que apoyan y quienes se oponen al proyecto del presidente.

  • 5.

    Kemal Kirişci: «The Transformation of Turkish Foreign Policy: The Rise of the Trading State» en New Perspectives on Turkey No 40, 2009.

  • 6.

    Dan Bilefsky: «Sarkozy Blocks Key Part of eu Entry Talks on Turkey» en The New York Times, 25/6/2007.

  • 7.

    Raymond Hinnebusch: «Structure over Agency: The Arab Uprising and the Regional Struggle for Power» en Spyridon N. Litsas y Aristotle Tziampiris (eds.): The Eastern Mediterranean in Transition: Multipolarity, Politics And Power, Routledge, Nueva York, 2015.

  • 8.

    Expertos calculan que, informalmente, la cifra de refugiados sirios en Turquía puede ser entre 20% y 25% superior a la de los registrados formalmente.

  • 9.

    Ciertos expertos sostienen que la ue en realidad nunca tuvo la intención de otorgar un programa sin visado para viajar. Ver Emily Takmin: «Did Turkey Just Kill the Refugee Deal With Europe?» en Foreign Policy, 14/3/2017.

  • 10.

    El acuerdo ha recibido duras críticas de ong de derechos humanos y miembros del mismo Parlamento Europeo, quienes han caratulado el acuerdo como «pacto de la vergüenza», ya que argumentan que no ha mejorado las condiciones de la mayoría de los refugiados, especialmente de aquellos en campamentos de islas griegas periféricas que viven en condiciones inhumanas.

  • 11.

    «Erdoğan: Daha ileri giderseniz sınır kapıları açılır» en Hürriyet, 25/11/2016.

  • 12.

    De acuerdo con el Consejo de Seguridad Nacional de Turquía, el Movimiento Gülen es una organización terrorista a partir de mayo de 2016, aunque la ue no la reconoce como tal. Fethullah Gülen, el líder del movimiento, vive actualmente asilado en eeuu y tiene pedido de extradición de Turquía.

  • 13.

    En varias oportunidades, el actual presidente turco dejó entrever que podría restablecer la pena capital, luego de abolirla hace más de una década para cumplir con los estándares de la ue.

  • 14.

    «Schulz: Türkiye böyle devam ederse Avrupa ekonomik yaptırımları düşünür» en Hürriyet, 13/11/2016.

  • 15.

    Comisión Europea: «Turkey 2016 Report: Progress Report of eu Commission Turkey», Bruselas, 11/2016.

  • 16.

    Agencia Anadolu: «Cavusoglu Predicts Turkey-eu Summit», 2/5/2017.

  • 17.

    Es la primera vez que un país que no es miembro de pleno derecho se convierte en presidente de una organización del club. «Şanghay İşbirliği Örgütü›nde Türkiye›ye ilk görev», 23/11/2016.

  • 18.

    Ziya Öniş y Şuhnaz Yılmaz: «Between Europeanization and Euro-Asianism: Foreign Policy Activism in Turkey during the akp Era» en Turkish Studies vol. 10, 2009.

  • 19.

    «Mevlüt Çavuşoğlu: ab ile mülteci anlaşmasını iptal edebiliriz» en Posta, 15/3/2017.

  • 20.

    «La Eurocámara no ve realista negociar la adhesión con Turquía, pero pide mantener la cooperación» en Europa Press, 26/4/2017.

  • 21.

    Sami Kohen: «Kamuoyu dış politika için ne diyor?» en Milliyet, 19/1/2017; «Resistance against Turkish eu Membership Highest in Germany: Poll» en Politico, 19/5/2017.

  • 22.

    Sener Aktürk: «Incompatible Visions of Supra-Nationalism: National Identity in Turkey and the European Union» en European Journal of Sociology vol. 48 No 2, 2007.