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Cuatro claves para leer América Latina

En América Latina, la autonomía como mito movilizador presenta tres momentos sucesivos y diferentes: en primer lugar, irrumpe innovadoramente como demanda democrática con el levantamiento neozapatista de Chiapas, en 1994 (momento fundacional), que constituye además el primer movimiento contra la globalización neoliberal; en segundo lugar, la autonomía –aunque no en clave indígena– tuvo su momento destituyente en 2001-2002 con las movilizaciones y levantamientos urbanos en Argentina (asambleas de barrio, movimientos de desocupados, fábricas recuperadas por los trabajadores, colectivos culturales), que cuestionaron el neoliberalismo y rechazaron las formas institucionales de la representación política; en tercer lugar, hacia 2006, el eje se trasladó a Bolivia, donde la demanda de autonomía estaría asociada al proyecto de creación de un Estado plurinacional (momento constituyente), con la asunción de Evo Morales.

Fue en Bolivia donde se expresó de manera más acabada el proyecto político indígena autonómico, ilustrado por el Pacto de Unidad, integrado por ocho importantes organizaciones indígenas y campesinas que, en 2006, prepararon especialmente para la Asamblea Constituyente un documento que proponía la creación de un Estado comunitario y plurinacional. Sin embargo, esa propuesta autonómica encontró límites, primero en la propia Asamblea Constituyente y, por consiguiente, en la Constitución del Estado Plurinacional que se sancionó finalmente. Segundo, una vez derrotadas las oligarquías regionales, a partir de 2009, con el proceso de consolidación de la hegemonía del Movimiento al Socialismo (mas), el gobierno boliviano dejó en evidencia que las llamadas «autonomías indígenas originario-campesinas» (aioc) ocupaban un lugar marginal en su agenda. Ciertamente, uno de los problemas fundamentales ha sido la tensión entre la autonomía como el núcleo duro del Estado plurinacional y su base extractiva y neodesarrollista. Así, la soberanía de las aoic sobre los territorios ancestrales encontró una muralla en la voluntad estatal de controlar el territorio, en especial el dominio sobre los recursos naturales no renovables2. En suma, si bien hubo efectos democratizadores importantes en relación con el lugar de los pueblos originarios, visibles, entre otras cosas, en la lucha contra la discriminación étnica y el racismo, y en la recuperación de la dignidad por parte de sectores indígenas históricamente marginados, en Bolivia el gobierno de Evo Morales terminó por consolidar «un Estado plurinacional débil, organizado de modo jerárquico y no igualitario»3, en el que los niveles de codecisión que implicaba el Estado plurinacional sobre los recursos naturales fueron netamente subordinados a la lógica centralista del partido gobernante.

Otra de las cuestiones fundamentales del ciclo progresista asociadas a los pueblos originarios es el derecho de consulta previa, libre e informada (cpli), incorporada a todas las constituciones latinoamericanas a través del Convenio 169 de la oit de 1989. La cuestión devino crucial debido a la multiplicación de megaproyectos extractivos ligados a la expansión de la frontera petrolera, minera y energética y a los agronegocios (soja, caña de azúcar y palma africana), que amenazan directamente a los territorios indígenas y conllevan un aumento exponencial de los procesos de violación de derechos fundamentales. Al respecto, un informe reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) sobre la situación de los pueblos indígenas, basado en los reportes del relator especial sobre los pueblos originarios de la onu (periodo 2009-2013), resalta como uno de los grandes nudos de los conflictos la expansión de actividades extractivas en territorios indígenas. El informe reproduce además un mapeo que identifica al menos 226 conflictos socioambientales en territorios indígenas de América Latina durante el periodo 2010-2013, asociados a proyectos extractivos de minería e hidrocarburos4.

En ese marco, la cpli se instaló en un campo de disputa social y jurídica crecientemente complejo y dinámico. En la perspectiva de los gobiernos latinoamericanos, es claro que esta constituye algo más que una piedra en el zapato. En razón de ello, más allá de las declaraciones grandilocuentes en nombre de los derechos colectivos o los derechos de la naturaleza, no hubo gobierno latinoamericano que no se propusiera minimizar la cpli y acotarla a sus versiones débiles, no vinculantes, mediante diferentes legislaciones y reglamentaciones; así como facilitar su tutela o manipulación en contextos de fuerte asimetría de poderes.

Esto es válido para un gobierno democratizador como el de Evo Morales, que no se privó de hacer un uso claramente manipulado de la cpli durante el conflicto del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (tipnis). Pero también lo es para una gestión fuertemente criminalizadora de las luchas indígenas, como la ecuatoriana, donde la cpli corre el riesgo de ser reformulada bajo otras figuras, como por ejemplo, la consulta prelegislativa. En Perú, los sucesivos gobiernos neoliberales, desde Alan García hasta Ollanta Humala con su progresismo fallido, buscaron colocar un freno (violento) a la demanda del derecho de consulta, sobre todo respecto de la megaminería, principal foco de conflictos sociales en el país. En Argentina se aprobaron leyes estratégicas, como la de hidrocarburos de 2014, que habilita el fracking sin incorporar la cpli. En fin, también el Brasil desarrollista de Dilma Rousseff llegó a desestimar las medidas cautelares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cidh) que frenaban la construcción de la controversial megarrepresa de Belo Monte, en el estado de Pará.

Frente a la degradación o manipulación que la cpli sufre en manos de los diferentes gobiernos y las dificultades jurídico-administrativas que conlleva su implementación, en varios países se han desvanecido las expectativas de inicios del ciclo progresista. Las cpli se han convertido en un «campo minado»5. El reclamo por lograr su cumplimiento persiste, no hay duda de ello, pero en un contexto de gran desconfianza y desencanto hacia las posibilidades efectivas de ejercer este derecho.

  • 2.

    Retomamos aquí los análisis de José Luis Exeni Rodríguez: «Autogobierno indígena y alternativas al desarrollo» en J.L. Exeni Rodríguez (coord..): El proceso de las autonomías indígenas en Bolivia. La larga marcha, Fundación Rosa Luxemburgo, La Paz, 2015, pp. 13-73.

  • 3.

    Luis Tapia: «Consideraciones sobre el Estado plurinacional» en aavv: Descolonización, Estado plurinacional, economía plural y socialismo comunitario. Debates sobre el cambio, Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, La Paz, 2011.

  • 4.

    Cepal: Los pueblos indígenas de América Latina, Avances en el último decenio y retos pendientes para la garantía de sus derechos, onu, Santiago de Chile, 2014, disponible en www.cimi.org.br/pub/lospueblosindigenasenamericalatinacepal.pdf.

  • 5.

    César Rodríguez Garavito: Etnicidad.gov: los recursos naturales, los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa en los campos sociales minados, Dejusticia, Bogotá, 2012, cap. 1.