Colombia es uno de los países más peligrosos del continente para la defensa de los derechos humanos y el medio ambiente. Las amenazas, los hostigamientos y los asesinatos sistemáticos de activistas, denunciados en diversos informes e investigaciones, han convertido en riesgo inminente la defensa de los bienes comunes. A pesar de ello, la ciudadanía movilizada de Cajamarca, un pequeño pueblo enclavado en la cordillera de los Andes, ha ganado mediante una consulta popular una batalla por el agua y los bienes comunes a los «poderes salvajes» extractivistas que amenazaban con imponerse desde el gobierno central.

¿Qué se decidió a través de esta consulta popular y por qué es importante para Colombia?

El domingo 26 de marzo la ciudadanía fue convocada para responder la siguiente pregunta: «¿Está de acuerdo sí o no con que en el municipio de Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?». Los resultados obtenidos no dejaron lugar a dudas sobre la decisión de la ciudadanía, ya que 97,92%, equivalente a 6.296 votos, se pronunció negativamente frente a la realización de proyectos mineros.

La implementación de este mecanismo de democracia directa fue posible gracias a la movilización que, desde 2009, vienen encabezando diversos colectivos sociales, ambientalistas, defensores de derechos humanos y organizaciones campesinas en contra del proyecto minero La Colosa, de la empresa multinacional AngloGold Ashanti. Este proyecto minero pretende explotar un yacimiento de oro que se estima en 26 millones de onzas, uno de los diez más grandes del mundo, mediante una mina a cielo abierto en una zona de reserva forestal en la cuenca alta del río Coello. En esta zona de reserva forestal se encuentra una gran diversidad de ecosistemas tales como páramos, bosques de niebla y zonas forestales protectoras y productoras; el área es rica en recursos acuíferos, ya que se encuentran 160 nacimientos de agua y la cuenca del río Coello, que abastecen de agua a los municipios de Cajamarca y El Espinal, a la ciudad de Ibagué y al distrito arrocero más grande del país.

La consulta popular de Cajamarca se convirtió en referente de la movilización y acción colectiva que se está llevando a cabo en los escenarios locales, a lo largo y ancho del país, frente a la imposición del extractivismo como política económica del gobierno nacional. Para su realización los diversos colectivos tuvieron que enfrentarse no solo a los intereses corporativos de la empresa multinacional, sino también a diversas autoridades del gobierno nacional, incluido el propio presidente de la República, que encabezó una dura batalla en contra de las aspiraciones de la ciudadanía movilizada.

Diseños institucionales, derechos y acción colectiva

América Latina asistió, durante las últimas décadas, a procesos democratizadores que llevaron a cambios constitucionales, a través de reformas o procesos constituyentes. Estos procesos incorporaron diversas formas para el ejercicio de la participación ciudadana, combinando mecanismos de democracia representativa y democracia directa. En las investigaciones comparadas sobre la utilización de los mecanismos de democracia directa, se ha señalado que estos han sido poco aplicados y en su mayoría convocados «desde arriba», bien por el Ejecutivo, bien por los parlamentos¹.

En Colombia, después de una agitada década de movilizaciones por la exigencia de apertura y democratización del sistema político, la Constitución de 1991 sentó las bases para una democracia participativa. Desde el primer artículo de la nueva Constitución se declaró una República «democrática, participativa y pluralista». La participación apareció transversalmente en toda la Constitución considerada como principio, como derecho y como mecanismo de «empoderamiento» ciudadano².

El capítulo IV fue dedicado específicamente a la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas. En ese sentido, se hacía referencia a «formas de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía», con diversas medidas para fomentar las iniciativas populares, el control y la vigilancia del poder político tales como «el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato» (artículo 103), que fueron reguladas posteriormente por medio de la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana de 1994.

En lo que atañe a la democracia local, la valoración de la democracia participativa en el proceso constituyente buscó generar procesos organizativos alrededor de la descentralización y gestión del desarrollo mediante la planificación local participativa, fortaleciendo el municipio como entidad territorial y jefatura del gobierno local (ley 60 de 1993). Una gran apuesta no solo constitucional sino también legislativa, reglamentó una amplia gama de instancias en las que se buscó crear las condiciones para acercar lo público al ciudadano, como pilar fundamental en el que se legitimaron las nuevas condiciones de modernización estatal³.

Las reformas democráticas inusitadas sobre la participación que promovió la Constitución de 1991 fueron la respuesta institucional más clara a las movilizaciones sociales y se constituyeron en una gran oportunidad de transformación del orden estatal. Sin embargo, mientras las conquistas jurídicas prometían un cambio para la democracia local, las dinámicas del conflicto armado interno marcaron una tendencia de auge y degradación de la confrontación a todo lo largo y ancho del territorio nacional que impidió en los hechos la democratización de los escenarios locales. Por el contrario, a través de la guerra se conformaron las hegemonías regionales que, al calor del fusil, crearon las condiciones económicas –gracias al despojo y la concentración– y sociales –de contención y eliminación de las resistencias– que hacen posible hoy la explotación intensiva de los recursos naturales.

Democracia local frente al centralismo extractivista

A pesar del contexto adverso que impone la presencia de organizaciones armadas asociadas al paramilitarismo en buena parte del territorio nacional, a partir de 2010 se está viviendo una renovación de la democracia local y los procesos participativos, como respuesta colectiva a la imposición que desde el nivel central de gobierno se hace de proyectos extractivistas.

En 2009 comenzaron las tareas de exploración del proyecto La Colosa en el Tolima y, con ellas, las movilizaciones sociales en contra del proyecto, en la medida que amenaza las fuentes de agua, los ecosistemas y la vocación agrícola de la región. Encabezados por el Comité por la Defensa de la Vida, diversos colectivos sociales y organizaciones campesinas realizaron sostenidas acciones en oposición a la construcción de La Colosa, sin encontrar respuestas favorables por parte del gobierno nacional que otorgó la licencia de exploración.

Como antecedentes fundamentales de la consulta popular de Cajarmaca-Tolima, encontramos una activa movilización local en la región y otros lugares del país por la defensa de los bienes comunes, donde se reivindicó el derecho a decidir por medio de los mecanismos de democracia directa.

Primero, en los departamentos de Santander y Norte de Santander, mediante intensas movilizaciones, diversos colectivos se opusieron a los proyectos mineros de la empresa canadiense Greystar en el Páramo de Santurbán. Defendiendo su derecho a participar, exigieron la posibilidad de llevar a cabo consultas populares para declarar como bienes de interés público los ecosistemas que proveen de agua a la región e impedir el desarrollo de proyectos megamineros. Sin embargo, la petición de consulta popular fue negada por el Tribunal Administrativo de Santander en 2011, y en el departamento de Norte de Santander, donde sí fue aceptada su realización, la Registraduría Nacional argumentó falta de presupuesto y no fue llevada a cabo.

Posteriormente, en el municipio de Piedras, que también se encuentra en el área de influencia del proyecto La Colosa, por primera vez se logró realizar una consulta popular convocada por el alcalde municipal en julio de 2013. En esa consulta, 92,2% de la comunidad votó en contra del megaproyecto minero. En diciembre del mismo año, en el municipio de Tauramena, departamento del Casanare, en otra consulta popular, 96% de los votantes se manifestó en contra de las actividades relacionadas con la explotación de hidrocarburos en sus territorios.

Sin embargo, a pesar de las disposiciones constitucionales, el gobierno nacional intentó frenar la realización de consultas populares al establecer que no pueden oponerse al desarrollo de proyectos mineros gobiernos locales, regionales o sus comunidades (decreto 0934 de mayo de 2013). El propio presidente Juan Manuel Santos fue claro al expresar que la consulta era «ilegal» ya que «el subsuelo es de todos los colombianos». En ese sentido, por medio del decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014, el gobierno nacional facultó al Ministerio de Minas para tomar medidas concluyentes frente al desarrollo de los proyectos mineros. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación «advirtió» a los funcionarios locales sobre su «incompetencia» para decidir sobre la posibilidad de la consulta. En los casos de Piedras y Tauramena, la Procuraduría decidió abrir investigaciones disciplinarias a los funcionarios locales.

En este contexto, la fuerza de la movilización y la acción colectiva no cesó y con el litigio estratégico como forma de movilización, se interpusieron recursos que culminaron con históricas sentencias de la Corte Constitucional en 2016. A través de la sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, la Corte Constitucional colombiana declaró que ante la presencia de títulos mineros, debe prevalecer el derecho al medio ambiente sano y no el derecho adquirido por las licencias ambientales. Asímismo, prohibió la actividad minera y de hidrocarburos en los páramos y reiteró la autonomía constitucional que tienen los municipios para decidir sobre sus suelos y ordenar el territorio, lo que sentó un precedente fundamental de legitimidad para las consultas populares. Más adelante, en agosto de 2016, la Corte Constitucional reiteró su postura a través de la sentencia T-445/2016, al señalar que las entidades territoriales forman parte del Estado y por tanto son propietarias del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, precisando que: «los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera».

Cajamarca: las lecciones aprendidas

Después de los históricos fallos de la Corte Constitucional y de una intensa batalla jurídica –debido a la interposición de múltiples recursos ante el Consejo de Estado–, fue posible realizar la consulta popular en el municipio de Cajamarca y esta permitió expresar democráticamente el contundente rechazo de la comunidad a los planes y proyectos mineros.

Todo el proceso alrededor de la consulta popular en Cajamarca deja lecciones fundamentales para Colombia, donde la acción colectiva de comunidades locales, apoyadas por diversos colectivos sociales, ha permitido las condiciones para la generación de un amplio debate en el que se discuten las posibilidades reales de participación ciudadana en el planeamiento del desarrollo local-regional, como promesa de las sociedades democráticas en general y de los principios constitucionales colombianos en particular.

Gracias a la acción colectiva local, la creación de redes de movilización y la convergencia de diversos sectores de la sociedad civil, se ha demostrado que es posible construir un lenguaje enmarcado en derechos, en el que la defensa de los bienes comunes prevalezca frente a los intereses privados y corporativos. Los resultados obtenidos mediante la utilización de mecanismos de democracia directa como estrategia de movilización no dejan lugar a dudas sobre la ilegitimidad de la política extractivista, a favor de los intereses corporativos, e impuesta desde el gobierno nacional a las regiones y localidades que son, en última instancia, quienes asumen los inmensos costos y pasivos ambientales inconmensurables que deja la minería.

En toda América Latina, un continente sumido en el consenso extractivista, los gobiernos nacionales se oponen de manera decidida a la implementación de los mecanismos democráticos de participación para consultar a las comunidades afectadas directamente por los proyectos extractivos. Basta observar los graves incidentes ocurridos hace poco en proyectos mineros de Brasil y esta misma semana en Argentina, para advertir que los planes y programas de gobierno en los cuales se sustentan las políticas extractivistas difícilmente se ajustan a los marcos constitucionales que garantizan derechos fundamentales a sus ciudadanos. La intensidad de los daños ya causados en el deterioro de la calidad de vida de las comunidades locales donde se han desarrollado grandes proyectos –como La Guajira en Colombia, el Gran San Juan en Argentina, Zacatecas en México, Cajamarca en Perú– hace evidentes las graves violaciones a los derechos fundamentales, a los derechos intergeneracionales y el detrimento patrimonial de toda la ciudadanía por la explotación de los recursos naturales.

Por lo tanto, es fundamental la fuerza de la movilización para exigir más y mejor democracia, así como el desarrollo de múltiples mecanismos de democracia directa que hagan posible la participación ciudadana efectiva en el planeamiento del desarrollo local. La reivindicación de la participación democrática en los escenarios locales forma parte de las promesas no cumplidas en los procesos de democratización asociados a la descentralización del poder, como parte fundamental de las reformas promovidas en las últimas décadas. Es preciso recordar que el derecho a decidir, como condición del ejercicio de la ciudadanía, es una aspiración legítima en un orden democrático.